三、基本公共服务现代化的历史演进及问题分析

在探讨中国基本公共服务现代化的路径选择时，回顾中国基本公共服务现代化的演进历史和分析当前面临的问题与挑战具有十分重要的作用，这一过程本身也是一个诊断过程。中国基本公共服务现代化进程也与中国经济、政治和社会体制改革紧密联系，它一方面受到整个秩序“大转型”的影响，另一方面也会对整个秩序的“大转型”起到促进或阻碍的作用，这也是上一部分提出的环境与中国基本公共服务现代化的互动问题。

在秩序的“大转型”中，经济体制改革对中国基本公共服务现代化会产生深远影响。经济体制改革是整个秩序“大转型”的先导，所有一切改革都围绕经济秩序转型开展。自然，基本公共服务体系也会受到经济秩序转型的影响，在很大程度上，经济秩序与基本公共服务现代化具有同构性。这意味着，经济从计划经济向市场经济转型，这一过程本身就呼唤着公共服务转型，基本公共服务现代化是现代市场经济的应有之义。经济秩序的“大转型”也会推动政府改革，政府需要调整职能，最终使提供公共服务成为其重要职能之一，这也会推动基本公共服务现代化的改革和创新。图1-4描述了秩序转型与基本公共服务现代化之间的内在逻辑关系。

图1-4 秩序转型与基本公共服务现代化的内在逻辑关系

根据图1-4的逻辑思路，我们可以从中国经济、政治和社会秩序“大转型”的视角，将中国基本公共服务现代化的演进过程划分为四个阶段，即计划时期、转型时期、制度时期和现代化时期，这四个时期的划分主要以经济秩序的转型为基础。计划时期主要是探讨计划经济时期的公共服务体系构成，转型时期主要是探讨中国从计划经济向市场经济转型过程中公共服务体系的改革，制度时期主要是探讨中国在建立市场经济之后进一步深化基本公共服务改革的过程，现代化时期主要是探讨与中国经济社会发展现代化相适应的基本公共服务现代化。这四个时期分别对应了中国经济社会秩序“大转型”的四个关键时期，计划时期代表经济社会的“旧秩序”，转型时期代表经济社会秩序“大转型”的过程，制度时期代表经济社会“新秩序”建立的过程，现代化时期则代表经济社会新秩序完善和成熟的过程。图1-5对这四个时期经济社会阶段和公共服务体系的基本特征进行了概括。

图1-5 中国基本公共服务现代化的演进历史

计划时期从严格意义上看并不存在真正的“公共服务”，因为整个社会按照计划经济模式组织，并且被人为地划分为“农村社会”和“城市社会”两个共同体，每一个共同体供给公共服务的模式不同。在城市社会，每一个人都依附于一个“单位”，这个单位可以是企业，也可以是政府，还可以是事业单位，这些单位为每一个人提供我们今天所称“公共服务”的服务，如教育、医疗、养老、文化和保障等。这种模式使得所谓的“公共服务”具有封闭性，它是“嵌套”于无数个单位之中，每个人所获得公共服务的数量、质量、类型和层次都与其单位属性有关。每一个单位，都可以作为整体与社会其他系统打交道。每一个人的存在带有鲜明的“单位特征”，离开了单位，个人基本上没有办法生存。在农村社会，每一个人都依附于村庄，村庄为每一个人提供经济和服务，所有的教育、医疗、养老和文化也都在村庄层面满足。“生于斯，长于斯，死于斯”是对这一传统和静态社会的生动描述。因此，在计划时期，公共服务的供给也不可能是“公平”的，城乡之间存在不公平，城市内部也存在不公平。一个单位能力越强，实力越强，它能获得的经济实力和服务越多，而决定每一个单位获取资源情况则主要取决于其与政府的关系，以及政府本身的层次。政府，尤其是中央政府是整个社会所有资源的最终分配者，这些资源既包括经济资源，也包括所谓的“公共服务”资源。从公共服务供给的“行动者和过程”的角度看，公共服务的供给、生产与治理是统一的，都是由单位提供。当然，也会存在极少数的面向所有人的“公共服务”，前提是这些“公共服务”要么是单位没有能力提供，要么由单位提供“不经济”，如“大医院”和“大学”（即便大学本身也带有封闭性和行业性等特征）。由此可见，国家主导、单位制和保障城市是计划时期公共服务体系的三个基本特征，在这种制度之下，公共服务的供给与生产既没有效率，也不公平，更不能够满足民众多样化需求。

转型时期是“公共服务”觉醒和生存时期，真正意义上的“公共服务”的供给、生产与治理被提上议事日程。从1978年开始，中国从计划经济向市场经济转型，到1992年确立建立社会主义市场经济体制。这一经济秩序转型的过程必然要求将企业从“经济与公共服务”供给的双重角色中解放出来，企业要关注经济，关注生产，关注收益，而教育、医疗、卫生、文化和社保等并不是企业的责任，企业需要告别“办社会”的逻辑。这种秩序转型造成了“公共服务”的专业化、短缺化。所谓专业化是指公共服务组织需要向不确定的对象提供公共服务，而不仅仅附属于某个机构或组织；所谓短缺化是指由于公共服务本身需要较多的投入，在财政资金不充足的情况之下，与民众对公共服务的需求，尤其是对优质公共服务的需求相比，公共服务的供给与生产总是短缺的。于是，我们可以看到，经济社会秩序的转型本身需要公共服务体系的转型，从分散地供给、生产与治理转向公共地供给、生产与治理，从而体现出这些服务所具有的“公共性”。但是一旦政府放弃自身责任，就会使得“专业化”与“短缺化”产生一对矛盾：一方面，专业化要求拥有一定的资源保证才能够体现专业水准，专业化是与独立和自主联系在一起的，它要求遵循专业的逻辑和知识的逻辑；另一方面，在政府财政投入不足的情况之下，为了维持公共服务的供给，以及调动公共服务生产者的积极性，就必须将“市场逻辑”引入公共服务供给、生产与治理过程中，它需要消费者付费来解决公共服务的融资问题。

“专业化”和“短缺化”的矛盾也使得“专业化”的发展受到限制，公共服务的“公共性”不能够得以体现。此时，市场经济中的成功者和失败者在公共服务的消费中得以继承，即只有市场中的成功者才能够享受高质量和稀缺的公共服务，市场中的失败者则不能够享受和获得公共服务，这也使得“不平等”得以扩大。社会学很多研究者提出“阶层再生产”的概念，而导致“阶层再生产”的一个重要因素是不同阶层获取教育资源的不同。政府将有限的公共服务资源向少数地区和少数人员集中，市场经济造成的“不平等”因为政府特权对资源配置而进一步扩大。李会平在《上海应尽早防范城市贫富隔离》一文中讨论了空间社会分层问题、城市中公共服务空间配置差异及其对经济社会的影响。其核心观点是，越富裕地区公共服务资源配置越多，越贫穷地区公共服务资源配置越少，这会导致城市中贫富隔离。与计划时期相比，转型时期公共服务组织拥有了更多的自主权，但是公共服务的供给、生产与治理过程仍然是分割的，公共服务资源的获取只具有有限的开放性，这种开放性是与资源联系在一起。由此可见，专业化、短缺化、市场化和不平等是这一时期基本公共服务体系的基本特征，在这一制度之下，公共服务组织之间开始具有有限的竞争关系，但是竞争关系本身并不充分，并且公共服务获取的不平等得以扩大。

制度时期是“公共服务”中公共性得以彰显的时期，它要求重新思考“公共服务”的公共性，以及每一个民众的平等权利。这一时期大致是从2003年开始，一直会持续到2020年左右。很显然，2003年的SARS危机是这一时期的焦点事件和开启新秩序的“导火索”，它为整个社会重新审视“公共服务”的公平性提供了“机会之窗”。公共服务的“均等化”成为这一时期基本公共服务体系建设和制度设计考虑的重要问题，其核心是扩大公共服务获取的覆盖面，让更多的人能够享受公共服务。“基本公共服务”概念的提出本身蕴含了价值取向，它总是与公民权利联系在一起，试图不断地扩大享受基本公共服务的人群范围。不过，随着公民的“基本公共服务”意识觉醒，以及公民对“基本公共服务”需求的扩大，在供给有限、生产质量不高、治理过程不完善的情况下，这必然导致公共服务领域的冲突与矛盾大爆发。对于“平等”的价值而言，地区差异、城乡差异、城市内部阶层差异仍然是基本公共服务现代化的三大挑战。可以预期，随着平等问题的解决，公共服务的“质量”问题将被重新提上议程，即如何提升公共服务供给、生产与治理的效率和质量，让更多的人可以享受优质和高效的基本公共服务。之所以将这一时期称为“制度时期”，主要是因为这一时期要为基本公共服务的供给、生产与治理过程提供一套制度安排，来规范各级政府、公民、公共服务组织各自的权利与义务，为创建一个现代化的基本公共服务体系创造条件。通过制度建设，基本公共服务体系将会形成新秩序，使基本公共服务的供给、生产与治理迈向新台阶。这一时期的另一个重要特征是将农民逐步纳入基本公共服务获取范畴，例如，在农村推行“新农合”，让农民享受医疗保险服务；在农村推行基础养老金制度，让一定年龄的老人能够获得养老金，但养老金的层次和范围都十分有限；在农村进一步普及义务教育；等等。由此可见，均等化、公民权、冲突和矛盾是制度时期的主要特征，也是基本公共服务现代化的关键时期，没有为基本公共服务现代化提供良好的制度基础，就很难建立基本公共服务供给、生产与治理的新秩序。

现代化时期是实现基本公共服务现代化的保障，它也是中国2021年至2030年基本公共服务改革和创新要着力解决的问题。基本公共服务现代化现在只是一个愿景，但可以预期它除了需要解决前面三个时期面临的问题与挑战之外，还需要满足多样化需求，提供高质量服务，形成高效、公平和可持续的完备体系。这一时期的目标以及如何实现这一目标，将是我们下一部分重点讨论的内容。