第三节 城市公共服务的融资制度
一、城市公共服务的融资模式
有研究者提出，城市可视作“一组公共产品的集合” ，城市政府负责生产和提供优质公共服务，并通过垄断交易的方式来获取财政收入[1]。从制度经济学的视角看，居民选择到一个城市定居，企业到一个城市开发，就意味着要购买一组优质公共服务的集合，企业和居民向城市纳税就相当于支付相关费用，城市政府的征税就等于提供优质公共服务的收费。
城市政府与市民、企业的这种关系，类似于市场中购买物品和服务的交易行为，只不过市场出售的是某一种具体的物品和服务，而城市政府出售的是一定空间内的一组公共服务集合。城市政府提供公共服务，可能由某个公共机构直接生产，或通过政府与企业合作的方式，还可能是政府提供政策支持、社会力量负责运作。公共服务的融资模式，也存在多元化的制度安排。有效的融资模式，可增加基础设施和公共服务供给，加快城市发展。
在市场经济体制下，人才、资金等生产要素的自由流动，形成一种“用脚投票”机制，引发城市之间的竞争，并推动着城市公共服务融资制度的演化。这种竞争既表现为公共服务供给机制和能力的竞争，也表现为融资模式和治理制度的竞争。在城市间竞争中，有效的制度安排有利于改进基础设施和公共服务，会引起城市间学习和借鉴，推进制度创新的扩散；而落后的制度安排，则会在困顿中被淘汰。为了在竞争中占据优势，学习能力强的城市会主动借鉴其他城市的新制度、新机制、新经验[2]。
二、中国城市财政的制度变迁
考察新中国的城市财政体制，它大体经历了从“国家投资、统收统支”到“地方投资、土地财政”的制度变迁。在计划经济体制下，城市基础设施建设和公共服务供给依赖于财政拨款，城市发展是国家投资的产物。在这一制度安排下，城市自身对提供公共服务缺少发言权，也没有自主的财政收入或财政筹集途径，一切都是国家计划、统收统支的结果。改革开放以后，中央政府对地方实施“放权让利”政策，不断扩大地方政府在经济社会发展领域的自主权。在“财政包干”制度下，地方开始自主投资一些城市基础设施和工业项目。总体而言，在改革开放初期，我国城市基础设施建设仍以中央投资为主[3]。由于有效供给不足，城市居民不得不忍受公共交通、电力供应、能源使用、通信和旅行上的极大不便，城市自来水普及率，污水处理率，燃气普及率，人均绿地面积，每万人拥有学校、医院、公交车辆、公共厕所等各项指标，与今天相比也都有着很大反差。
2 0世纪9 0年代以来，随着国家允许国有土地使用权有偿转让，我国城市治理开启了一个新时代，逐渐形成了“地方投资、土地财政”的运作模式。改革开放后，深圳经济特区为加快基础设施建设，仿效香港经验，通过出让城市土地使用权筹集资金，开创了城市建设融资的新路径。总结深圳的土地出让经验，我国于1 9 8 8年修改宪法和《土地管理法》 ，规定国家实行国有土地有偿使用制度，土地的使用权可依法转让。这一政策创新开启了一条新的城市发展道路，塑造了一种新型城市治理模式，即依靠“地方投资”提供公共服务，通过“土地财政”筹集城市建设资金，加快推进城镇化和工业化发展。前文述及，城市的特征就在于它提供了农村所没有的一组优质公共服务。城市治理不仅要提供优质公共服务，还要形成可持续增长的财政收入筹集机制。 “国家投资、统收统支”体制的弊端在于城市提供了公共服务，但却无法获得直接的财政收入回报； “地方投资、土地财政”的优势在于城市政府可通过城市国有土地出让，一次性地捆绑收取若干年内的公共服务费用。
1 9 9 4年分税制改革扩大了中央政府的税收分成，地方政府的税收分成明显下降，但这一改革将当时规模还很小的土地出让收益划给了地方政府，它为“地方投资、土地财政”模式奠定了制度基础。随着市场经济发展和土地“招拍挂”制度付诸实施，城市政府可从土地出让中获取相当可观的收益。结果是，城市政府的可支配收入明显增加，基础设施建设也呈加速发展之势。张军、高远等的研究发现，2 0世纪9 0年代中期中央与地方分税制改革之后，中国基础设施建设已经转为地方投资为主，自筹资金成为基础设施建设资金的主体来源，经济发达的东部地区投资基础设施的积极性持久不衰，基础设施建设取得了令人惊叹的显著成就[4]。城市道路、城际高速、轨道交通、通信网络、机场、车站、码头、学校、医院以及供水、供电、供气、供热等市政公用事业设施发生巨大变化，城市教育、文化、医疗、卫生、园林、绿化、环境保护等公共服务质量也有明显提升。
为什么“土地财政”能够有力地助推城镇化和工业化呢？原因就在于它为城市提供公共服务找到了一种高效率的财政资金筹集机制。城市土地、房产等不动产的价值，有相当一部分是其所处区位的公共服务的价值表现。不论是道路、车站、学校、医院等物质设施，还是教育、文化、医疗、环卫、环保等公共服务，都需要大规模的一次性投资以及常态性的维护成本。计划经济的一次性投资依赖于长期的剩余积累，这就减少了大规模的基础设施项目投资，制约了城市发展步伐。“土地财政”以政府信用作抵押，通过国有建设土地出让获取大额资金，投资于基础设施和公共服务项目，吸引企业投资和工商业发展，产生新的税源，形成良性循环。
1998年推进住房商品化、停止福利分房之后，“土地财政”更是如虎添翼。在全国范围内，大中小城市（包括县政府驻地的镇）纷纷推进新城建设，通过出让国有土地使用权获取可支配收入，弥补城市基础设施建设和公共服务供给的资金缺口，并由财政提供初始补贴，推进工业园区建设。依靠土地出让收入，一些大中城市不仅逐步还清基础设施欠账，甚至还提前建设了机场、高铁、行政集中办公区。可以说，没有土地使用权出让的制度安排，就不可能探索出中国特色的城市化道路。
西方国家的城市通过发行市政债券融资，通过征收不动产税筹集公共服务所需资金；而中国城市治理的现行制度则是通过国有土地出让，提前一次性地收取未来几十年的公共服务费，具体年限分别为居住用地七十年、工业工地五十年、商业工地四十年。有研究者总结说，“中国的房价和外国的房价是完全不同的两个概念———前者本身就附带公共服务，后者则需另外购买公共服务”[5]。正是“土地财政”这一制度创新，支撑了中国城市快速发展，极大地改变了城市面貌。
“土地财政”创造了一种高效率的融资模式，使我们在短短二十年的时间内创造了城市发展的神话，但也带来了很多问题。第一，土地财政导致房价飙升，加重了城市中低收入购房家庭的经济负担，农民工市民化也要付出很大代价。第二，土地财政拉大了有产者和无产者之间的财富差距，晚期购房者与早期购房者的财富增值也有很大差异。第三，土地财政及相应的土地储备运作机制，占用了大量土地资源，导致了土地闲置问题。第四，土地财政存在一定的金融风险。土地抵押融资，开发商高价拿地，都有赖于较高的房价支撑，一旦房价暴跌，将会引发巨大的金融风险。第五，土地财政也存在着寅吃卯粮、不可持续的问题。随着快速城镇化进程放缓，土地出让收入减少，城市财政就可能面临困难局面。
为解决上述问题，中国城市财政有必要继续推进制度创新。发达国家城市治理现代化的一个重要制度安排是征收不动产税。它针对房屋、其他建筑物、土地等不动产进行征税，也称“财产税”“物业税”“房地产税”。不动产税既不会像所得税那样容易受企业、人口流动的影响，也不会像销售税、增值税等流转税那样与经济结构、经济周期高度相关，对经济活动的扭曲比较小，可提供稳定可靠的收入来源。不动产税由地方政府支配，地方政府面向纳税人提供公共服务，可保障不动产价值，这有利于增强地方政府提供公共服务的内在动力。在不动产征税条件下，政府改进公共服务，就会体现到国有土地及附着的房产价格上。
当前，全面征收不动产税也面临着现实问题。不动产税属于面向居民征收的直接税，通过不动产税来补偿土地出让收入，降低地方政府对“土地财政”的依赖，会增加居民的净支出，很容易引发社会抗议。为减少社会冲突，有必要采取渐进改革方式，把财税制度转型分解到若干次改革之中，每一次只做出一小部分利益调整。随着城市化水平提高，逐渐从以间接税为主转变到以直接税为主。
注释
[1]赵燕菁．城市的制度原型．城市规划，2009（10）：918．
[2]杨宏山．创制性政策的执行机制研究．中国人民大学学报，2015（3）．
[3]从全国的基础设施项目看，在1991年之前，中央投资的比例一直在50%以上；而到1999年，中央投资项目仅占32﹒5%，基础设施建设已转入以地方投资为主的阶段。（魏新亚．中国基础设施建设投资构成的地区差异．上海经济研究，2002（12）．）
[4]张军，高远，傅勇，张弘．中国为什么拥有了良好的基础设施．经济研究，2007（3）．
[5]赵燕菁．重新研判“土地财政”．第一财经日报，20130513．