第二节 城市治理的制度与使命
一、城市治理的制度安排
公共政策学者约翰·伦尼·肖特指出：“对于当代社会中的城市而言，其构成元素是千变万化的图景、应接不暇的资讯和争执不休的利益冲突，而我们可以尝试着找出一种秩序把这些纷繁的要素整饬起来。”[1]在他看来，理解城市需要探寻构建城市秩序的基本密码，增进对城市本原性质的认知。我们认为，城市的本质属性就在于优质公共服务的高度集聚特征，它可为理解城市秩序提供基本密码，也可为改进城乡治理提供新的思路。
城市治理通过城市规划等手段，划出一定范围的地理空间，由市政府统一提供一系列基础设施和公共服务项目，形成集聚配套的公共服务体系，并通过征税或强制收费的方式获取财政收入，在划定空间内的居民和法人需要为此支付更高的成本。这种由政府规划一定的空间范围，加强基础设施和公共服务项目建设，实际上就是构建一种制度安排，政府提供高水平的公共服务，市民需要为此额外支付费用。当前，中国城市管理通过区分土地性质，由政府征收农村集体用地，转变性质为国有土地，用于城市开发和建设。这实际上就是划定城市建设用地的空间边界，政府在划定的空间范围内配置优质公共服务资源，提供更高水平的公共服务，并通过土地出让的方式，筹集可观的公共服务资金。
城市政府负责生产和提供公共服务，并通过垄断公共产品交易的方式来获取财政收入。与市场的自愿交易不同，市政府对优质公共服务的征税、收费具有强制性。居民选择到一个城市定居，企业选择到一个城市投资，就意味着要购买一系列优质公共服务，其缴纳的税收就相当于获取优质公共服务的支出。
二、城市治理的基本使命
城市治理承载着两个方面的基本使命[2]：
一是提供优质公共服务体系，提升相互配套性，增进对工商业的吸引力，满足市民更高水平的公共服务需求。这里所讲的公共服务体系，包括道路、桥梁、学校、医院、公园等物质性的基础设施，以及教育、文化、医疗、社会保障、公共交通、环境保护、经济监管、社会监管等非物质性的服务项目。城市善治要求各类公共服务项目相互衔接、彼此配套，形成公共服务体系，共同服务于市民、企业及社会组织。
二是形成可持续的财政资金筹集机制，不断改进公共服务。城市提供优质公共服务具有成本，需要具有稳定的财政收入来源。城市基础设施建设的资金需求大，回报周期长，成本具有沉淀性，资金一经投入难以改作其他用途。同时，基础设施的规模经济效应也很明显，项目建成以后，随着消费者数量增加，项目运行具有成本弱增性特征。为城市政府满足未来发展需求，城市需要与致力于促进经济增长的力量合作，支持工商业发展，以增加财政收入。
在市场经济体制下，城市治理要区分“掌舵”和“划桨”职能，城市政府承担着提供公共服务的使命，负责公共服务供给决策，而公共服务的生产既可由公共部门承担，也可通过政府与社会合作的方式，让企业和社会组织参与进来，在不同机构之间展开竞争。掌舵者需要洞察问题，平衡竞争性需求，承担安排者的角色，决定为谁生产、生产多少、如何生产、怎样付费等问题，划桨者则要集中精力于具体事务。
奥克森指出，公共服务的“提供”涉及一系列的集体选择行为，应当由政府承担基本责任，“生产”是将资源投入转化为产出的技术性过程，私人部门和第三部门都可以介入并承担责任[3]。在实践中，公共服务生产的具体安排，既可由公共部门直接提供，也可采取合同承包、政府补助、凭单制、特许经营等方式，由企业或社会机构来完成。萨拉蒙对美国非营利组织进行大量实证研究，发现政府与志愿部门的合作，已经成为社会服务供给的支柱，政府已经成为私人非营利部门的最重要的资金来源[4]。
与城市相比，农村地区的人口密度要低得多，政府提供的公共服务体系在种类上要少得多，在空间布局上也要分散得多。农村地区的公共服务供给，与当地居民对地方财政的贡献也不直接相关。在现代经济体系中，农业经济具有弱质性，需要国家提供政策保护、财政补贴。与市政府相比，县级政权的财政资金筹集能力要弱得多。如果没有财政转移支付提供支持，仅仅依靠本地财力，一些落后地区将无法保障全体居民都能获得义务教育、医疗卫生、计划生育等基本公共服务。问题在于，一个人如果缺少了最起码的基本公共服务，那就无法保障其生存和发展的基本权利。
乡村治理的基本使命，不在于就近提供配套齐全的各类公共服务，也不在于保障农村居民与城市居民一样享有均质的公共服务体系，而是要划定公共服务的底线标准，保障农村居民能够享受到不可或缺的基本公共服务。基本公共服务是维护人的尊严、保障个人生存和发展基本需求的基础性公共品，如义务教育、基本医疗服务、社会保障等，以及与居民生活密切相关的交通、安全、环保等民生需求。享有基本公共服务是公民的权利，提供基本公共服务也是政府的职责所在。为此，城乡治理有必要区分基本公共服务和选择性公共服务，明确规定基本公共服务的范围和标准。随着经济发展，政府财力逐渐增强，基本公共服务的标准也要不断提高。而选择性公共服务属于更高层次的政府服务，如高等教育、公园广场、市容环卫、治安巡逻、道路保洁等，它们并不面向全体社会成员，很多服务项目也难以覆盖广袤的农村地区。
当前，我国城乡治理的根本问题，不在于城市与乡村的公共服务水平和质量存在差距，而在于农村地区的基本公共服务缺少明确标准和底线约束。一些边远、落后地区，由于政府财力薄弱，不能保障基本公共服务供给。改进农村地区的公共服务状况，有必要统筹基本公共服务设施的空间布局，制定农村地区基本公共服务的项目清单和提供标准，明确规定不同层级政府的具体责任。为此，国家需要制定发展规划，明确规定一定时期内基本公共服务体系建设的国家标准，在国家标准的基础上，各地区也要根据经济社会发展情况，分别制定本行政区内的地方标准，有条件的地区可提高本地标准。对于落后和欠发展地区，地方政府履行分内责任确有困难的，国家通过财政转移支付手段予以支持。同时，要通过政策手段，引导城市优质公共服务资源向小城镇延伸配置，方便农村居民就近共享优质公共服务资源。
注释
[1]约翰·伦尼·肖特．城市秩序：城市、文化与权力导论．郑娟，梁捷，译．上海：上海人民出版社，2011：3．
[2]杨宏山．澄清城乡治理的认知误区．探索与争鸣，2016（6）．
[3]罗纳德·J﹒奥克森．治理地方公共经济．万鹏飞，译．北京：北京大学出版社，2005：9．
[4]莱斯特·M﹒萨拉蒙．公共服务中的伙伴：现代福利国家中政府与非营利组织的关系．田凯，译．北京：商务印书馆，2008：51．