第三节 研究思路和方法
一、研究思路
改革开放以来，随着市场化改革的推进，在复杂、变化、多样的外部环境下，为提升回应性和公共服务能力，我国城市政府改变了过去的全能治理模式，不再垄断提供公共服务，转而引入市场机制和社会力量，强调公众参与、资源共享、综合治理，产生了大量的新实践。在总结城市管理改革实践中，公共治理理论受到重视。公共治理理论不否定政府的主导地位和代表制民主的作用，但它将私人部门和社会力量引入公共事务管理，力求提高公共服务供给效率，提升政府运作的参与性和民主性。
本研究从政府与社会关系的视角，根据政府与社会的合作程度、跨界事务的协商性两个维度，先对城市治理进行类型学分析，进而剖析中国城市治理的新模式———整合治理模式，分析新模式的生成背景、基本特点、运作机制、运行成效及潜在风险，厘清其与改革前城市管理模式以及西方城市治理模式的区别，以深化对中国特色城市治理的认知。整合治理模式通过一系列相互嵌入的制度安排，强化了隐形控制机制，既保证了统一领导，也提高了城市治理能力，改进了公共服务供给。
不可否认，整合治理模式也存在风险，强制性推进跨界整合容易引起社会抗争和群体性事件。有效应对社会风险，需要寻求制度改进和发展。本研究将探讨克服整合治理负面影响的制度安排，包括机制安排和制度需求。本研究还将对美国城市治理进行实证分析，考察跨界治理的运作方式，总结协同治理的运作机制。近年来，街道办事处改革、社区服务供给、市政绩效管理方面的讨论也很多，本研究试图匡正一些流行性误解。
二、研究方法
探讨中国城市治理转型，需要建立合宜的分析框架。分析框架通过提出基本变量并解释它们之间的关系，为理解所研究的问题提供基本的分析工具。如果缺少变量和分析框架，城市治理研究就只能停留于描述性分析。本研究采用类型学研究常用的2×2分析框架，识别两个关键变量，区分四种不同的城市治理类型，力求形成结构性认知。
在城市制度发展上，本研究应用埃莉诺·奥斯特罗姆开发的制度分析与发展（institutional analysis and development,IAD）框架[1]。它将制度视为自变量，将行动舞台视为因变量，致力于探讨特定制度结构如何形成激励机制并影响行动者的行为，进而对这些行动的结果进行预测和评估，在此基础上提出改进制度安排的总体思路。IAD框架的行动舞台包括行动情境和行动者两组因变量。行动情境这一概念使分析者从形成激励机制的制度结构出发，来解释行为与结果的规律性并有可能改善它们。行动者可能是个体，也可能是组织化的群体。行动者在任何特定情形下的策略选择，取决于自身对各种策略可能结果的理解与估量。通过对行动情境进行分析，分析者可对行动者的互动模式及结果做出预测。在IAD框架中，制度是指被行动者接受的规则、规范和策略[2]。这些制度提供了规范行动者及其相互关系的基本准则，从而形成了具体的行动情境，它影响着行动者的行动选择、行动成本、收益以及成果。
本研究将IAD框架运用于中国城市治理改革研究，从而形成制度安排—行动舞台（行动情境）—行动模式—结果评估的分析流程，如图11所示。这一分析框架的核心含义是，中国城市治理建立在一系列基础性的制度安排之上，它规范了政府与市场主体、社会主体的基本关系。这些制度安排共同构成了城市治理转型的行动情境，决定了中国城市治理转型的价值导向与改革取向。
IAD框架强调制度决定行动情境，对行动主体的行动选择具有重要影响。制度既为政府行动提供基本框架，也为市场主体、社会主体提供行动激励。在不同的制度安排下，多元行动主体的互动模式及结果具有差异性。分析现行制度下城市治理主体的互动模式及结果，有助于预测制度演进的发展趋势。
第四节 本书的结构
本书分为十章。
第一章为导论，介绍本研究提出的主要问题，综述已有研究的理论发展、相关文献和代表性观点，介绍本研究的基本思路和方法，阐述各章的内容安排。
第二章探讨了城市的性质与治理使命。本章梳理了建筑学、地理学、经济学、社会学等学科对城市性质的界定。然后，从公共管理的视角，对城市性质提出新的理解，阐述了城市治理的基本使命，力图澄清城乡治理的认知误区，并就改进城乡治理提出新的思路。从公共管理视角看，城市是优质公共服务资源高度集聚的地理空间。在城乡关系上，政府治理有必要扭转“城乡公共服务均等化”的思维定式，政府有责任保障乡村居民也能享有不可或缺的基本公共服务，但这并不意味着城乡之间的公共服务供给可以实现均等化。
第三章剖析了中国城市治理的制度变迁。中国设区的市实行“两级政府、三级管理”体制，城市基层治理依赖于街道—居委会体制。历史地看，新中国成立以来，城市治理经历了从“单位制”到“街居制”、从“街居对接”到“居站分离”、从“准社区制”到“社区制”的发展历程。根据决策行为是否具有强制力，城市治理主体可分为权力主体和非权力主体。根据执政党对组织内部运作是否具有支配性，城市治理主体可分为体制内单位和体制外组织两大类别。
第四章解释了中国城市治理的制度框架。本章梳理了城市管理的理论演进。接下来，从政府与社会关系的视角，区分出四种类型的城市治理模式：全能政府、自主治理、整合治理和协同治理。在实践中，中国城市形成了整合治理的运作模式，它生成于政府占有资源相对下降而责任仍具有全能性的环境之中。面对“资源有限”而“责任无限”的悖论，城市政府依靠自身权威，通过资格认定、资源支持、精英吸纳、党群嵌入、项目合作等途径，对市场和社会主体进行跨界整合。在整合治理下，公共部门处于主导地位，取得了显著成效，也导致了不少社会矛盾和冲突。化解整合治理模式导致的社会风险，城市跨界运作有必要推进依法治理，增进协商民主，发展协同治理的制度安排。
第五章探讨了市县关系的理想模式。针对“市管县”体制存在的问题，近年来，学界对“省管县”的讨论很多。推进“省管县”体制改革需要在理论上厘清市与县的关系。根据对公平与效率的不同价值偏好，学界对市县关系的研究存在“市县竞争论”和“市县一体论”两种代表性观点，前者将市与县看作平等的竞争主体，主张市县分治，后者认为市与县之间存在相互依存关系，主张区域一体化。本章通过剖析这两种代表性观点，提出了一种混合型的市县关系模型。通过国际比较，检验了其他国家的市县关系模式，并就“省管县”改革的政策设计提出了具体思路。
第六章研究了美国城市跨界治理的制度发展。美国城市政体具有多样性，可分为市长议会制（强市长制）、议会市长制（弱市长制）、委员会制和议会经理制四种类型。在大都市地区，多个自治市、镇彼此独立，互不隶属，形成“碎片化”政治格局。尽管一直存在削减地方政府数量、组建统一的大都市政府的动议，但居民持续通过投票行动表达反对意见。为适应区域一体化发展需求，同时兼顾居民的利益诉求，大都市地区的多元主体通过结盟、联盟、委员会、理事会、伙伴关系等组织方式，开展协同治理，采取集体行动。实践表明，这种协同治理机制有利于保障各方利益诉求，实现包容性发展。
第七章关注于中国城市跨部门协同的制度发展。中国城市治理立基于单一制和中央集权的制度安排之下，中央部委和上级部门通过政策手段，直接指挥或指导市政府各部门运作，形成上下对口、纵向贯通的“蜂窝状”治理结构。这种制度安排有利于快速落实上级决策部署，但横向运作的壁垒较多。本章通过考察国外城市跨部门运作的新趋势，提出构建整体政府的改革思路。20世纪90年代以来，针对区域治理“碎片化”问题，美国大都市地区形成了多样化的协同治理机制，英国城市则兴起了构建整体政府的改革运动。近年来，针对部门主义导致的问题，中国城市也在开展整体治理导向的改革运动。本章以北京市为例，剖析了这方面的改革实践。从路径安排看，推进跨部门协同具有技术应用、流程再造、组织整合三种路径。
第八章探讨了城市街道管理体制改革的争议和思路。在城市社区建设中，一种流行性看法认为街道办事处妨碍了居民自治，是社区建设与发展的障碍，主张撤销街道办事处，由政府部门直接面向社区提供公共服务。考察一些城市撤销街道办事处的改革试验，我们发现这一改革并不成功，出现了始料未及的困境和问题。北京市各街道的人口规模普遍超过万人，有的达几十万人，相当于美国中小城市的人口规模，撤销街道办事处难免会遇到问题。完善城市街道管理体制，需要推进地方性立法，提升街道工作规范化水平；制定街道工作的责任清单；推进社区服务站与居委会相分离；建立街道责任与人员编制相挂钩制度；推进政府购买公共服务，运用市场机制和社会力量，提高公共服务供给能力和质量。
第九章分析了城市社区服务与公共空间建设。社区服务是我国推进城市社区建设提出的本土化概念，本章梳理了几个流行性的概念界定，提出新的解读视角，即将社区服务看作复合型服务，它不仅包括社会服务，也包括政府服务和商业服务。针对城市社区服务存在的现实问题，既要发展公益性的社会服务，也要向社区延伸政府服务，完善商业服务网点。本章还讨论了居住区公共空间供给存在的问题，提出建设集中布局型邻里中心，增加综合性公共空间供给。当前，与新城建设等宏大叙事相比，我国城市的社区公共空间（尤其是公益性室内公共空间）普遍存在供给不足问题。在追求商业利益的引导下，居住区的开敞性室内公共空间常常被挤压。建设宜居社区，有必要借鉴国外经验，引入新的公共空间规划管理模式。
第十章探讨了市政绩效评估的制度发展。市政绩效评估已经成为城市治理创新的一个重要领域。理论界对政府绩效评估存在误读，一种流行性的思路是构建普适性的绩效评估综合指标体系。实际上，市政绩效评估难以覆盖政府职能的所有领域，它只能就公共服务的投入、产出和结果中可量化测评的指标进行测量和评价。本章剖析了内部控制型评估和外部责任型评估的功能及限度，提出构建复合型评估模式，同步提升政府执行力与公信力。在案例研究方面，本章选取北京市朝阳区网格化管理系统和美国巴尔的摩市CitiStat系统为个案，通过对两者的运作机制和实际效果进行对比分析，提出改进市政绩效评估的政策建议。中国城市绩效评估系统在提升执行力上具有显著优势，而美国城市绩效评估以顾客满意度为核心关注。建设宜居城市和服务型政府，有必要构建复合型绩效评估系统，强化外部责任约束和部门绩效评价，运用绩效评价结果促使行政部门强化过程和结果控制，实现政府执行力与公众满意度相统一。
注释
[1]埃莉诺·奥斯特罗姆．制度的理性选择：对制度分析与发展框架的评估／／保罗·A．萨巴蒂尔．政策过程理论．彭宗超，钟开斌，译．北京：三联书店，2004：56．
[2]Sue E.S.Crawford，Elinor Ostrom.A Grammar of Institutions.American Political Science Review,1995，89（3）:582600.