重点二：PPP项目招标文件编制重难点之如何妥当设置项目公司注册资本的具体金额

——以财政部第三批PPP示范项目中的两个具体项目的不同设置为例

PPP项目，根据具体情况可以选择是否设立项目公司，如果设立项目公司的话，需要考虑项目公司注册资本的具体金额。对于如何合理设置项目公司注册资本的具体金额，在实际操作中，出现了不同的情况，有的将项目资本金等同于项目公司注册资本，完全按照项目资本金的金额设置项目公司注册资本，而有的则否，甚至远远低于项目资本金。至于该如何设置，本文以财政部第三批PPP示范项目中的两个具体项目为例，从法律、法规、政策的角度，综合政府方与社会资本方的考虑，对此予以探讨，供各位指正。

一、财政部第三批PPP示范项目中的两个具体项目的不同设置

（一）项目公司注册资本等同于项目资本金：通化市地下综合管廊及道路改造PPP项目

根据财政部政府和社会资本合作中心官方网站对通化市地下综合管廊及道路改造PPP项目的信息公开^[1]，可知如下情况：

1.项目概况。该项目建设地点位于通化市内，拟建设管廊分布于现状中心城区主要市政管线所在道路和规划拓展建设的城港经济带，建设总里程为80.96公里，包括通化市通化大街、官道岭道街、新华大街、新城路等38条现状及规划道路下建设73.36公里，以及城港经济带处于规划中的7.6公里。根据该项目前期《可行性研究报告》以及可研编制单位对项目估算进行细化调整，调整后项目建设投资（不含管线成本，不含征地拆迁及现有管线排迁费用，不含建设期利息和流动资金）为631952万元。同时根据目前的建设期（5年）和长期贷款基准利率（4.9%）上浮20%计算，建设期利息为100601万元，该项目最终总投资为733653万元。

2.项目公司注册资本金额的设置情况。根据《通化市地下综合管廊及道路改造PPP项目实施方案》4.2.1的规定：“资本金及贷款金额及比例。本项目资本金不少于项目总投资的20%，约15亿元，项目投资所需其余资金由项目公司通过银行借款等方式解决，约60亿元。本项目资本金及贷款比例约为2：8。”以及4.2.3的规定：“项目公司股权结构。项目公司注册资本暂定为15亿元，项目建设期第一年支付额度不少于1亿元。在项目公司中，政府方与社会资本方所占股份比例分别为20%和80%。”

（二）项目公司注册资本不等同于项目资本金：云南省保山市地下综合管廊工程PPP项目

根据财政部政府和社会资本合作中心官方网站对云南省保山市地下综合管廊工程PPP项目的信息公开^[2]，可知如下情况：

1.项目概况。该项目北至青莲、西至小栗园、南至云瑞、东至青阳，敷设总面积约60平方公里。项目总投资为67.58亿元。其中，建安费51.43亿元，工程建设其他费用6.1亿元，预备费5.75亿元，建设用地费0.8亿元，建设期贷款利息3.5亿元。项目建设19条干线、支线及3座监控中心，总长86.23公里。其中，2016－2017年新建16条干、支线地下综合管廊及监控中心2座，共计63.83公里；完成在建（永昌路、保岫东路、青堡路）三条干线管廊22.4公里以及1号监控中心的设备采购和安装调试、验收、资产评估等工作。

2.项目公司注册资本金额的设置情况。根据《云南省保山市地下综合管廊工程PPP项目实施方案》第五章“交易结构”第（三）项的规定：“项目投融资结构。根据项目可行性研究及其批复，工程总造价为675870.68万元。其中，建安费514267.43万元，工程建设其他费61049.21万元，预备费57531.66万元，建设用地费8000.00万元，建设期贷款利息35022.37万元。其中项目资本金约占34%，其余66%拟为银行贷款，项目下阶段计划采用PPP模式，引入社会资本合作，承担项目资本金中的60%，其余40%由政府方承担……”以及第六章“PPP合同框架草案”第（五）项的规定：“项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等。1.项目公司负责本项目的投资、融资、建设（主体工程、管线及其他构筑物迁移工程、交通导改、绿化、道路恢复工程、监控中心及其他附属工程），并负责项目设施的运营维护服务。2.项目公司注册资本金5000万元，其中社会资本占60%，政府方（或其授权主体）占40%……”

二、项目公司注册资本与项目资本金属于完全不同的两个概念

（一）项目公司注册资本具体金额由股东认缴

自2013年12月28日第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过《关于修改〈中华人民共和国海洋环境保护法〉等七部法律的决定》以后，除特殊类型的公司外，公司的注册资本的具体金额由股东认缴，不存在法律、法规或政策规定的最低金额限制。如《中华人民共和国公司法》第二十六条的规定：“有限责任公司的注册资本为在公司登记机关登记的全体股东认缴的出资额。法律、行政法规以及国务院决定对有限责任公司注册资本实缴、注册资本最低限额另有规定的，从其规定。”因此，对于基于PPP项目成立的项目公司，从《中华人民共和国公司法》的角度来说，注册资本为100万元，或1000万元，或10亿元，均未违反法律的规定。因此，云南省保山市地下综合管廊工程PPP项目的项目公司的注册资本金为5000万元，也符合《中华人民共和国公司法》的规定。

（二）项目资本金的具体金额不得低于规定的比例

关于项目资本金，我国最早是在《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号）中予以定义和规定：“投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。”并要求从1996年开始，对各种经营性投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目，试行资本金制度，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。个体和私营企业的经营性投资项目参照本通知的规定执行。公益性投资项目不实行资本金制度。外商投资项目（包括外商独资、中外合资、中外合作经营项目）按现行有关法规执行。在投资项目的总投资中，除项目法人（依托现有企业的扩建及技术改造项目，现有企业法人即项目法人）从银行或资金市场筹措的债务性资金外，还必须拥有一定比例的资本金。

对于该等比例，国发〔1996〕35号文规定：“投资项目资本金占总投资的比例，根据不同行业和项目的经济效益等因素确定，具体规定如下：交通运输、煤炭项目，资本金比例为35%及以上；钢铁、邮电、化肥项目，资本金比例为25%及以上；电力、机电、建材、化工、石油加工、有色、轻工、纺织、商贸及其他行业的项目，资本金比例为20%及以上。投资项目资本金的具体比例，由项目审批单位根据投资项目的经济效益以及银行贷款意愿和评估意见等情况，在审批可行性研究报告时核定。经国务院批准，对个别情况特殊的国家重点建设项目，可以适当降低资本金比例。”

当然，随着国家国民经济的发展变化，国务院先后多次调整了项目资本金的最低比例标准，比如2004年发布《国务院关于调整部分行业固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发〔2004〕13号）、2009年发布《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发〔2009〕27号）予以调整，以及2015年发布的《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）。现在执行的也是国发〔2015〕51号的规定，国发〔2015〕51号对项目资本金的具体比例，规定为：“城市和交通基础设施项目：城市轨道交通项目由25%调整为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%，铁路、公路项目由25%调整为20%。房地产开发项目：保障性住房和普通商品住房项目维持20%不变，其他项目由30%调整为25%。产能过剩行业项目：钢铁、电解铝项目维持40%不变，水泥项目维持35%不变，煤炭、电石、铁合金、烧碱、焦炭、黄磷、多晶硅项目维持30%不变。其他工业项目：玉米深加工项目由30%调整为20%，化肥（钾肥除外）项目维持25%不变。电力等其他项目维持20%不变……城市地下综合管廊、城市停车场项目，以及经国务院批准的核电站等重大建设项目，可以在规定最低资本金比例基础上适当降低。”

因此，不管是在通化市地下综合管廊及道路改造PPP项目中，还是在云南省保山市地下综合管廊工程PPP项目里，均设置了相应的项目资本金的具体金额。只不过，一个项目是将项目公司注册资本等同于项目资本金，一个则否。那么，此两种设置，哪一种更妥当呢？

三、将项目公司注册资本的具体金额等同于项目资本金具体金额的不同角度分析

（一）从政府方角度的分析

对于政府方来说，将项目公司注册资本的具体金额等同于项目资本金具体金额，有如下几个有利的地方：一是符合国务院关于项目资本金相关制度的要求；二是符合《中华人民共和国公司法》的要求；三是对融资有利，在融资时，属于“加分项”；四是项目资本金属于非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务，相应减轻项目公司的负担。

但是，对政府方不利的是，如果政府方参股项目公司，将承担相应股比的投资责任，而且此份投资，项目法人也不承担任何利息和债务。这对于本来资金就不充裕的政府方来说，压力更大。

（二）从社会资本方角度的分析

对社会资本方来说，将项目公司注册资本的具体金额等同于项目资本金具体金额，有利的地方基本上与政府方一致，除了前述第四项以及对政府方不利的一项。前述第四项恰恰成为对社会资本方不利的地方，因为项目公司的注册资本越多，社会资本方投入的非债务性资金就越多。前述对政府方不利的一项，恰恰成为对社会资本方有利的一项，因为政府方投入的项目资本金越多，对社会资本方来说，压力越小。

四、将项目公司注册资本的具体金额不等同于项目资本金具体金额的不同角度分析

对于此种情况，一般都是将项目公司的注册资本的具体金额，设置得远远低于项目资本金的具体金额。对于将项目公司注册资本的具体金额，设置得高于项目资本金的项目的情况，比较少见。

（一）从政府方角度的分析

对于政府方来说，将项目公司注册资本的具体金额不等同于项目资本金具体金额，尤其是远远低于项目资本金的具体金额，有如下几个有利的地方：一是与国务院关于项目资本金相关制度的要求不冲突；二是符合《中华人民共和国公司法》的要求；三是减小了政府方在参股项目公司时的出资压力。

当然，对政府方来说，不利的地方，一是融资时变成了“减分项”；二是担心社会资本承担出资项目资本金，绝大部分金额能否被有效落实。

（二）从社会资本方角度的分析

对社会资本方来说，将项目公司注册资本的具体金额设置得远远低于项目资本金具体金额，有利的地方基本上与政府方一致。对于社会资本方的不利之处，即社会资本方必须承担更多金额的非债务性资金的出资责任。

五、结语：根据项目具体情况综合考虑项目公司注册资本具体金额的设置

虽然国发〔1996〕35号文规定项目资本金属于非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务，且不得以任何方式抽回。但是从PPP项目的财务测算角度出发，或者更直白一点，从社会资本作为投资人的角度出发，社会资本投入的不论是项目公司的注册资本，还是项目资本金，均需要有一定的投资回报，否则该PPP项目对社会资本将丧失吸引力，也将失去PPP模式的应有之义。

因此，虽然PPP项目的项目公司注册资本的具体金额可以相对任意设置，但对PPP项目的项目资本金，国务院规定了最低比例，不得突破也不得随意设置。在PPP项目公司注册资本具体金额的设置上，就需要根据PPP项目的具体情况，综合考虑政府方和拟以什么方式吸引社会资本方的情况，以及财务测算情况，具体予以设置。

一句话：项目公司注册资本，可高于项目资本金，可等于项目资本金，也可低于项目资本金。具体多少金额，须结合PPP项目具体情况予以确定，只要合法、合规、合理即可。