【立法背景】

长期以来，由于司法环境的影响，保障行政诉讼原告起诉的权利，是各级人民法院行政审判工作的一项重点工作。正如时任全国人大常委会法工委副主任信春鹰在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）〉的说明——2013年12月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上》中指出的：“行政诉讼面临的‘三难’，最突出的是立案难。公民、法人或者其他组织与政府机关及其工作人员产生纠纷，行政机关不愿当被告，法院不愿受理，导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道，在有些地方形成了‘信访不信法’的局面。”从根本上讲，由于现行法院体制与行政区划完全对应，法院的人财物完全处于行政机关的管理之下。法院依法受理行政案件面临极大的压力。

特别是，由于大量案件没能通过诉讼途径得到疏解，加剧了“信访不信法”的乱象。“立案难”已经成为人民群众反映强烈的突出问题，由此引发的上诉申诉上访不仅稀释了本已透支的司法公信，更对社会和谐稳定造成了极大的隐患。2012年，福建全省受理非涉法涉诉信访案件共5.98万件，其中未经诉讼程序的行政案件3.5万件，占到58.6％。据广东信访部门的同志介绍，每年到省政府信访的案件约5万件，其中3万件左右属于行政诉讼案件或者应当通过行政诉讼途径解决的案件。

为了应对行政审判面临的严峻形势，多年来，最高人民法院通过司法解释和司法政策，不断强化诉权保护工作，着力破解“有案不收、诉权保护不力”的困难局面，初步形成了保障诉权的制度体系。在每次的全国行政审判工作会议上，诉权保护问题一直作为最重要的内容被反复强调。特别是2009年11月9日，最高人民法院下发《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》（法发〔2009〕54号），就解决行政诉讼“告状难”的问题作出专门规定。就“不得随意限缩受案范围，违法增设受理条件”“依法积极受理新类型行政案件”“完善工作机制，改进工作作风”“加强对行政案件受理工作的监督”等方面作了要求。这一规定是对人民法院依法保护当事人诉权工作提出的总要求。在修法过程中，比较一致的意见是，必须对诉权保护和行政案件立案问题，扩大内容篇幅，增加针对性规定，加强保障力度。