【适用指南】
一、行政机关负责人的范围
对于行政机关负责人的范围，主要有五种观点：第一种观点认为，行政机关负责人是指行政机关的法定代表人。也就是正职负责人和主持工作的副职负责人。如果说，行政机关负责人仅指行政机关首长（一把手）是最狭义理解的话，这是仅次于行政机关首长（一把手）的狭义理解。第二种观点认为，行政机关负责人是指行政机关的法定代表人、副职负责人和其他领导班子成员。也就是说，行政机关负责人既包括正副职负责人（尤其包括分管副职负责人）也包括其他领导班子成员。第三种观点认为，行政机关特别是职权较多工作任务繁重的行政机关的“一把手”及副职往往公务繁忙，出庭应诉的可能性小，所以这里的行政机关负责人是指行政机关的法定代表人、副职负责人和其他领导班子成员，在被诉行政机关是政府的情况下，还包括法制部门的负责人和政府的秘书长、副秘书长等。这是最广义上的行政机关负责人概念。第四种观点认为，行政诉讼在各级各地各领域情况不同，行政机关负责人的概念要根据具体情况而定，不能一概而论，否则即使有明确的规定，也可能由于脱离实际，导致流于形式。第五种观点认为，行政机关负责人是指行政机关的正职和副职负责人。这种意见是主流意见。这种意见认为，行政诉讼法所指的“负责人”不等同于法定代表人，否则行政诉讼法就不会采用“负责人”这一概念。行政机关负责人既不能限定在法定代表人，也不能扩大到所有的班子成员，而是指行政机关正职和副职领导人。[1]另外，在整部新行政诉讼法中，行政机关负责人的内涵还要与其他法条中的相关词的解释保持一致。新行政诉讼法的第51条第4款规定：“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”第59条第2款规定：“人民法院……可以对其主要负责人或者直接责任人员依照前款规定予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第66条第1款规定：“认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的”，第2款规定：“依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”第96条第5项规定：“拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。从以上几处出现的 “主要负责人” “行政机关的主管人员” “行政机关直接负责的主管人员”等的表达，可以看出将行政机关负责人解释为“行政机关的正职负责人（法定代表人），还包括副职负责人尤其是分管副职负责人”并不与其他法条规定相冲突。
行政首长是指机关的一把手，行政机关负责人则包括一把手、主持工作和分管副负责人。行政机关一把手总揽行政事务全局，如果每个案件都要出庭，可能会严重影响其本职工作，不利于所在机关工作的开展，亦违背了新行政诉讼法规定行政机关负责人出庭应诉的本意。实践中，大多数行政机关负责人出庭应诉的案件也是由副职出庭的，而且法定代表人出庭的，一般愿意选择预期胜诉或者矛盾并不激烈的案件，这就使行政机关负责人出庭应诉制度的实际效果大打折扣。因此，各方面比较一致的意见是，为了推进这项制度，应当从实际出发，对行政机关负责人作适当的扩大解释。有鉴于此，2015年《适用解释》接受了第四种观点，在其第五条对出庭应诉的行政机关负责人的范围作出了界定：“行政诉讼法第三条第三款规定的‘行政机关负责人’，包括行政机关的正职和副职负责人。”之后，最高人民法院发布的《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》进一步明确，出庭应诉的行政机关负责人，既包括正职负责人，也包括副职负责人以及其他参与分管的负责人。这个通知增加了“其他参与分管的负责人”。本次司法解释制定时直接承继了上述规定形成本条。依据上述规定，行政诉讼法第3条第3款规定的行政机关负责人包括：1.行政机关正职负责人；2.行政机关副职负责人；3.其他参与分管的负责人，如对于地方人民政府作为被告的，参与分管的地方人民政府的秘书长等，有时也包括行政机关参与分管的党组成员；等等。
二、委托代理及有关禁止
新行政诉讼法第3条第2款规定，行政机关负责人应当出庭应诉，而新行政诉讼法第31条规定，行政机关在行政诉讼中“可以委托一至二人作为诉讼代理人”。关于行政机关法定代表人之外的人员以何种身份出庭应诉的问题。行政机关法定代表人出庭应诉，其身份是明确的，但是其副职领导或者相应的工作人员应以何种身份出庭应诉存在分歧，一种意见认为，这些出庭人员不能认定为新法第31条规定的诉讼代理人，也不能计算在该条规定的一至二名诉讼代理人中，否则，行政机关副职领导出庭应诉，另加一名业务经办人员和一名律师，就会超过法律规定的最多二名诉讼代理人；另一种意见认为，这些人员只能以诉讼代理人的身份出庭应诉，法律没有为其创设其他身份。现实中，对于行政机关主要负责人不能出庭应诉的，往往会办理书面委托手续，委托本机关分管负责人出庭应诉。因法人代表与受委托的分管负责人法律地位不同，该委托是否占用第31条一至二名诉讼代理人的名额，在实践中存在困惑，行政相对人方也存有异议。也就是说，正职出庭应诉的，还可依据第31条之规定委托不超过两人为诉讼代理人；如副职出庭应诉的，副职本身系受正职委托出庭应诉的，那么是否还可以委托2名诉讼代理人，还是除副职外，还可以委托1名代理人？实践中，如果行政机关副职负责人出庭应诉，相关的工作人员一般也会出庭应诉。那么，如果行政机关副职负责人和相关的工作人员均当作委托代理人，那么依据第31条之规定，政府委托的律师就无法出庭。实践中，一些长期担任政府法律顾问的律师对提高行政案件的审判质量很有帮助，党的十八届四中全会决定也要求积极推行政府法律顾问制度，吸收律师参加。为此，2015年《适用解释》第5条规定“行政机关负责人出庭的，行政机关可以另行委托一至二名诉讼代理人”。在以往的司法实践中，行政诉讼案件行政机关负责人出庭应诉，因囿于代理人两人的限制，如再委托一名律师出庭，则案件具体经办人不能出庭，导致案件事实细节负责人不清楚、律师亦说不清楚的局面，影响案件事实的查清。因此，2015年《适用解释》第五条规定可以构建行政机关负责人+具体案件经办人+律师代理人的模式。以此弥补上述不足。此种“1+1+1”的模式中，行政机关负责人对行政事务具有全面判断力，可以对被诉行政行为进行全面的掌握，必要时可以拍板，解决行政争议，具体经办人是对行政行为最为熟悉和了解的人，便于案件事实的查清，而律师对法律知识的了解，对法律关系更为专业，有助于审理流程的顺畅，争议焦点的突出，三者功能各不相同。本次司法解释制定时直接承继了上述规定形成本条，即行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。
行政机关是行政诉讼的被告，是行政案件的当事人，行政机关负责人并非行政案件的当事人。既然不是当事人，就属于其他诉讼参与人，或者属于一种特殊主体。新行政诉讼法第3条第2款规定，行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关工作人员出庭。依据该规定，“应当”委托意味着行政机关负责人不能出庭的情况下，必须保证有行政机关相应的工作人员出庭。这就意味着，为了保证“民告官，能见官”，行政机关负责人不能出庭应诉的，不能只委托律师出庭，而应当委托行政机关相应的工作人员出庭。行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的，按照本解释第132条规定，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。必要时，按照《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》，可以依照行政诉讼法第66条第2款的规定予以公告。