【条文解读】

根据本条规定，行政诉讼基本制度包括以下四个方面：

一、合议制度

所谓合议制，是指由三名以上审判人员组成审判集体，代表人民法院行使行政审判权，对案件进行审理和裁判的制度。合议制是民主集中制原则在人民法院审判活动中的具体运用，体现了社会主义民主法治的原则和集体负责的精神。实行合议制有利于充分发挥集体的智慧和力量，弥补审判人员个人知识上的缺陷和主观认识上的不足，保证正确处理案件，提高办案质量；有利于体现司法民主，防止审判人员主观认识的片面性和作风上的个人专断，保证人民法院客观、公正审理案件。

合议制是与独任制相对的审判组织形式。独任制是由一名审判员独立地对案件进行审理并作出裁判的审判制度。根据行政诉讼法和人民法院组织法的规定，独任制只适用于第一审人民法院审理的事实清楚、权利义务明确、争议不大的行政案件。根据行政诉讼法第83条的规定，适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理。大多数的行政案件是通过合议庭进行审判的，合议制是审理行政案件最为基础、适用最广泛的形式。

（一）合议庭的组织形式

合议庭的组织形式因不同的审级、审理程序而有所不同：

1.第一审合议庭。根据行政诉讼法第68条的规定，人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。据此，第一审合议庭的组成人数为三人以上的单数。第一审合议庭具有如下特点：第一，第一审合议庭可以吸收陪审员参加，也可以不吸收陪审员参加。是否吸收陪审员参加，由人民法院根据案件的具体情况作出决定。第二，对于吸收陪审员参加合议庭的人数没有限制，但是必须保证至少有一名审判员参加。

2.第二审合议庭。根据行政诉讼法第86条的规定，人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第二审合议庭的成员必须是审判员，不能吸收陪审员参加。第一审合议庭和第二审合议庭成员的共同之处在于两者人数都必须是三人以上单数。

3.重审、再审合议庭。当事人不服一审人民法院裁判提起上诉，第二审人民法院裁定撤销原裁判、发回重审的案件，原审人民法院应当按照第一审程序另行组成合议庭进行审理，原合议庭的组成人员不得参加重审案件的合议庭。根据2018《行诉解释》第119条的规定，审理再审案件，原来是第一审的，按照第一审程序另行组成合议庭；原来是第二审的或者是上级人民法院提审的，按照第二审程序另行组成合议庭。即再审合议庭的人员和组成，除提审例外，均取决于原审程序。需要注意的是，按照第一审程序再审的案件，不能适用独任制，必须组成合议庭进行审理。

（二）合议庭的活动原则

合议庭的活动原则包括以下几个方面的内容：一是，合议庭是一个审判集体，代表人民法院行使审判权，合议庭按照民主集中制的原则工作。合议庭由一名审判员担任审判长主持工作。二是，合议庭全体成员地位平等，享有同等的权利。合议庭对案件进行评议和裁判时，合议庭成员都有陈述自己意见的权利。合议庭成员意见不一致时，按照少数服从多数的原则，以多数人的意见为合议庭的意见。评议应当制作笔录，由合议庭成员签名。评议中的不同意见，必须如实记入笔录。三是，合议庭成员必须共同参加对案件的审理，对案件事实的认定和法律适用必须共同研究和作出判决。合议庭成员必须自始至终参加审判活动，中途不得退出或者更换。

二、回避制度

所谓回避制度，是指为了保证案件公正审理，在审判人员和其他有关人员遇有法律规定的不宜参加案件审理的情形时，主动退出案件审判，或者由当事人请求而退出该案件审判的制度。回避制度的意义在于保证司法的公正性。回避制度的设立，主要依据是审判人员和其他有关人员在执行职务时具有双重的社会身份。一方面，他们是国家工作人员，代表国家行使行政审判权；另一方面，他们作为自然人又与社会各方面有着广泛的联系，从而与各种社会事实发生联系。这种双重身份可能导致当事人对于司法公正的疑虑和质疑，影响其对法院裁判的理解信任。因此，设立回避制度可以使审判人员和其他有关人员能够合法退出审判活动，亦可以消除当事人的某些顾虑。回避制度包括以下几个方面：

1.回避适用的对象。根据行政诉讼法第55条第2款和第3款的规定，回避适用的对象包括：审判人员、书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人。根据最高人民法院《关于审判人员在诉讼活动中执行回避制度若干问题的规定》第13条、第14条的规定，审判人员包括各级人民法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员，人民陪审员、书记员和执行员适用审判人员回避的有关规定。

2.回避的原因。根据行政诉讼法和最高人民法院《关于审判人员在诉讼活动中执行回避制度若干问题的规定》的规定，审判人员有下列情形之一的，应当自行回避，当事人及其法定代理人有权以口头或者书面形式申请其回避：是本案的当事人或者与当事人有近亲属关系的；本人或者其近亲属与本案有利害关系的；担任过本案的证人、翻译人员、鉴定人、勘验人、诉讼代理人、辩护人的；与本案的诉讼代理人、辩护人有夫妻、父母、子女或者兄弟姐妹关系的；与本案当事人之间存在其他利害关系，可能影响案件公正审理的。本规定所称近亲属，包括与审判人员有夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲及近姻亲关系的亲属。当事人及其法定代理人发现审判人员违反规定，具有下列情形之一的，有权申请其回避：私下会见本案一方当事人及其诉讼代理人、辩护人的；为本案当事人推荐、介绍诉讼代理人、辩护人，或者为律师、其他人员介绍办理该案件的；索取、接受本案当事人及其受托人的财物、其他利益，或者要求当事人及其受托人报销费用的；接受本案当事人及其受托人的宴请，或者参加由其支付费用的各项活动的；向本案当事人及其受托人借款，借用交通工具、通信工具或者其他物品，或者索取、接受当事人及其受托人在购买商品、装修住房以及其他方面给予的好处的；有其他不正当行为，可能影响案件公正审理的。凡在一个审判程序中参与过本案审判工作的审判人员，不得再参与该案其他程序的审判。但是，经过第二审程序发回重审的案件，在一审法院作出裁判后又进入第二审程序的，原第二审程序中合议庭组成人员不受本条规定的限制。

3.回避的程序。回避有两种方式：一是申请回避。当事人认为审判人员和其他有关人员有法定回避事由，可以口头或者书面形式要求他们回避。二是自行回避。审判人员和其他有关人员遇有法定回避的事由时，应当主动要求回避。人民法院受理案件后应当告知当事人申请回避的权利。合议庭组成人员确定后，应当在3日内告知当事人。开庭审理时，审判长应当询问当事人是否提出回避申请。当事人申请回避，应当说明回避的理由。审判人员和其他有关人员执行回避的，应当向审判长、院长或者审判委员会提出，并说明理由。院长担任审判长时的回避，由审判委员会决定；审判人员的回避，由院长决定；其他人员的回避，由审判长决定。人民法院对当事人提出的回避申请，应当在申请提出的3日内，以口头或者书面形式作出决定。申请人对决定不服的，可以在接到决定时申请复议一次。复议期间，被申请回避的人员，不停止参与本案的工作。人民法院对复议申请，应当在3日内作出复议决定，并通知复议申请人。

4.回避和应当回避而未回避的法律后果。参照民事诉讼法第45条第2款的规定，被申请回避的人员在人民法院作出是否回避的决定前，应当暂停参与本案的工作，但案件需要采取紧急措施的除外。这里的“紧急措施”一般理解为财产保全、先行给付等措施。被申请回避的审判人员依然可以行使采取这些措施的职权。对于应当回避而未回避的法律后果，参照民事诉讼法第170条第1款第4项、第200条第7项和《民诉解释》第325条的规定，可以产生如下法律后果：第二审人民法院发现第一审人民法院审判人员、书记员应当回避而未回避的，应当裁定撤销原判，发回重审；对于已经生效的法律文书，人民法院如果发现违反回避制度的规定，可以作为当事人申请再审的法定事由，人民法院可以对该案件进行再审。

三、公开审判制度

公开审判制度，是指人民法院的审判活动除了合议庭评议案件外，其他活动应当向群众公开和向社会公开的制度。所谓向群众公开，是指行政案件的审理和宣告判决的过程都允许群众旁听；所谓向社会公开，是指允许新闻媒体对案件庭审过程作采访，允许对案件审理过程作报道等。公开审判制度适用于一审程序、二审程序和审判监督程序。

公开审判具有重要的意义：一是，有利于促进司法公正。公开判决的实质是将案件的审判活动置于群众的监督之下，增加了审判活动的透明度，促使审判人员谨慎、独立、公正行使审判权，切实遵守行政诉讼法规定的各项程序和制度，提高案件审判质量。二是，有利于保障诉讼活动顺利进行。公开审判有助于约束案件当事人和其他诉讼参与人正确行使诉讼权利，促使其依法、正确履行诉讼义务，促使其如实陈述事实和提供证言，从而为法院查明案情，明确是非，彻底解决纠纷提供可靠保证。三是，有利于进行法制宣传。公开审判是生动的、直观的、形象的法制教育，有助于提高群众的法制观念，增强守法的自觉性，有利于预防纠纷、减少诉讼，维护社会和谐稳定。

公开审判的主要内容是：第一，开庭前公告当事人姓名、案由和开庭时间、地点。第二，开庭时允许群众旁听和新闻记者采访报道。第三，公开宣告判决。行政诉讼法第54条规定，人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。

四、两审终审制度

两审终审制度，是指行政案件经过两级人民法院的审判就宣告完结的制度。根据两审终审制度，当事人对第一审地方各级人民法院作出的裁判不服的，可以在法律规定的期间内，向上一级人民法院提起上诉。经过上一级人民法院审理裁判后，对该案件的审理宣告终结，裁判发生效力，当事人不服的也不能再行提起上诉。已经生效的判决确有错误的，可以通过审判监督程序加以纠正。

最高人民法院是我国的最高司法机关，因此，由最高人民法院受理的第一审行政案件实际上只能是一审终审。当事人对最高人民法院作出的裁判不服的，不能提起上诉。

我国诉讼制度史上曾经采取过三审终审制度。新民主主义时期的根据地曾经实行县法院为一审，地区法院为二审，边区高等法院为第三审的制度。新中国成立初期，有些法规甚至规定允许特定案件的当事人不服二审判决可以上诉至最高人民法院。1954年人民法院组织法总结审级制的历史经验，正式确定了两审终审制。两审终审制度的意义在于：第一，有利于保障国家法律的统一实施。不同审级的法院审理案件是适用国家制定法的过程，为法律的统一实施提供了保障。第二，有利于促进司法公正。行政诉讼的上诉审既是事实审，又是法律审，且审查范围不受当事人上诉的限制。这种全面审查的制度，能够保证案件最大可能地得到纠正，从而保证案件质量。第三，有利于保障当事人审级利益。当事人认为一审法院裁判不符合自身利益的，可以通过行使上诉权要求第二审人民法院进行审查和纠正，从而保障自身合法权益。第四，有利于避免循环诉讼。上诉制度本身是为了避免和减少错误裁判，但无限制的上诉又会使当事人和法院陷入冗杂的诉讼程序当中，违背了诉讼本身的目的——解决纠纷，重建秩序。因此，这一制度的设立对于促进公民树立正确的诉讼意识，有着积极的引导作用。