【立法背景】

人民法院受理行政案件的范围问题，首先是人民法院关于行政争议的主管范围问题，人民法院对哪些行政案件具有审判权，其范围大小直接决定了司法权对行政权的监督制约范围的大小；人民法院受理行政案件的范围问题，同时也是国家对公民、法人或者其他组织权利保护的程度的反映，人民法院受理行政案件的范围越宽，公民法人或者其他组织合法权益受到行政权力不利影响时，获得司法救济的机会就越广。因此，受案范围问题是行政诉讼最重要的一环，在行政诉讼法中占有重要位置。^[1]

1982年民事诉讼法（试行）第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”该条规定正式确立了新中国的行政诉讼法律制度。但是，在受案范围问题上这一规定是十分保守的。只有法律规定可以向人民法院提起行政诉讼的案件，当事人才享有起诉权，人民法院才有权受理；法律未规定的则不可诉，人民法院无权受理。而在当时的历史背景下，法制刚刚起步，鲜有法律规定可以向人民法院起诉的条款。因此，当时人民法院受理行政案件非常罕见。1986年治安管理处罚条例第39条规定：“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡（镇）人民政府裁决的，在接到通知后五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决；不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼。”由此开始，人民法院受理行政案件数量大幅增加。这为行政诉讼法的制定提供了实践基础。

1989年行政诉讼法在受案范围问题上，大大扩展了行政诉讼的受案范围，将除依法不属于人民法院受案范围外，具体行政行为侵犯公民法人或者其他组织人身权、财产权的行政案件，以及法律、法规规定可以提起行政诉讼的其他行政案件，均纳入了行政诉讼受案范围。在形式上，尽管行政诉讼法关于行政诉讼受案范围的规定只有两个条文，但是，仍以专章形式对其作出规定。该法第11条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”这条规定是对行政诉讼受案范围的肯定性列举式规定。该条第1款的8项内容，是对可诉行政行为及公民、法人和其他组织权利保护范围的肯定列举。即，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其人身权、财产权的，均有权依照行政诉讼法规定提起行政诉讼。该条第2款是一个关于行政诉讼受案范围单行法列举的规定。即，除第1款规定的认为具体行政行为侵犯人身权、财产权行政案件属于人民法院行政诉讼受案范围之外，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其其他合法权益的行政案件，只要法律、法规规定可以向人民法院起诉，亦属于行政诉讼的受案范围，这一款规定为通过单行法律法规扩大行政诉讼受案范围留下了空间。^[2]

1991年6月11日最高人民法院发布《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称“《贯彻意见》”），对1989年行政诉讼法关于行政诉讼受案范围比较笼统的规定进行了解释，统一了认识和司法裁判标准。《贯彻意见》在第一章用6个条文专门对行政诉讼法规定的受案范围作出解释。其中第1条是对“具体行政行为”下定义，第2条至第7条对当时行政审判实践中存在争议的几类行为的可诉性作出解释。其中，第2条^[3]规定对劳动教养、强制收容审查、计划生育罚款和超生费不服可诉，第4条^[4]规定对行政赔偿决定不服可诉，第5条^[5]规定对强制补偿决定不服可诉，第7条^[6]规定对自然资源权属处理决定不服可诉。

1999年11月24日最高人民法院审判委员会通过了《若干解释》，并于2000年3月10日起施行。《若干解释》对《贯彻意见》作了较大幅度的修改和完善。随着行政审判的发展，《贯彻意见》有关行政诉讼受案范围的规定已经不能满足实践的需要。尤其是《贯彻意见》第1条关于“具体行政行为”的定义，越来越成为限制行政诉讼受案范围的枷锁。《贯彻意见》第1条规定：“‘具体行政行为’是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”这个定义将“具体行政行为”限定在“单方”“行使职权”的行为上，排除“行政合同”等双方行为的可诉性，排除“事实行为”等非职权行为的可诉性，排除“不作为”行为的可诉性，严重缩限了1989年行政诉讼法规定的受案范围。由于体制问题所限，一些地方法院原本就不想得罪行政机关，不愿意受理行政案件，有了这条缩限解释，正好给一些地方法院拒绝受理行政案件提供了依据。为纠正《贯彻意见》中不恰当的规定，《若干解释》抛弃了对“具体行政行为”下定义的方式，而是在第1条第1款中概括性规定“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”，并在第2款明确列举不可诉行为的范围。这一规定实质是以“行政行为”取代了“具体行政行为”概念，明确不服行政行为的，除非法律司法解释明确排除行政诉讼受案范围的，均可依法提起行政诉讼。^[7]

2018年《行诉解释》第1条第1款对行政诉讼受案范围进行了正面规定，第1条第2款对不属于人民法院行政诉讼受案范围事项的具体排除做了规定。

行政诉讼法颁布实施20余年，各级人民法院审理了近180万件行政案件，丰富了行政诉讼法有关受案范围规定的内涵和外延。最高人民法院为了明确司法裁判标准，根据各地请示，依法制定发布了40余件有关行政诉讼受案范围的批复、答复，也拓展了行政诉讼法有关行政诉讼受案范围的内容。《最高人民法院公报》发布了一批涉及行政诉讼受案范围的典型案例，为行政诉讼受案范围注入了鲜活的血液，明确了一些存在争议的案件属于行政诉讼受案范围。^[8]正是行政审判的丰富实践，逐步拓展了行政诉讼法有关行政诉讼受案范围的内涵和外延，同时也推动了行政诉讼法的修改和完善。

第十二届全国人大常委会第六次会议第一次审议行政诉讼法修改稿，行政诉讼受案范围就是重点修改内容之一。一审稿将行政诉讼受案范围修改为：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者不予答复，或者对准予、变更、延续、撤销、撤回、注销行政许可等决定不服的；（四）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（五）认为行政机关侵犯其依法享有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的；（六）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权的；（七）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（八）认为行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（九）认为行政机关没有依法发给抚恤金或者支付最低生活保障待遇、社会保险待遇的；（十）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”一审稿对1989年行政诉讼法第11条规定的修改主要是：增加列举没收违法所得、没收非法财物、警告等行政处罚可诉，将行政强制执行列为可诉行为，明确行政许可的准予、变更、延续、撤销、撤回、注销属于可诉的行政行为，明确行政机关侵犯土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源所有权或者使用权的行政行为可诉，增加侵犯农村土地承办经营权行政行为可诉，增加排除或者限制竞争的行政行为可诉，将违法集资、征收征用财产、摊派费用作为违法要求履行义务的可诉行为纳入行政诉讼范围，增加行政机关不依法支付最低生活保障待遇、社会保险待遇的行为可诉，尤其重要的是，一审稿将行政诉讼权利保护的范围由过去的“人身权、财产权”扩大至“合法权益”。

第十二届全国人大常委会第十次会议第二次审议行政诉讼法修正案。二审稿第12条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法发给抚恤金或者支付最低生活保障待遇、社会保险待遇的；（十一）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”与一审稿比较，二审稿关于受案范围又有以下变化：删除了对行政许可可诉行为的列举，概括归纳为对行政机关作出的对行政许可的其他决定；将“对征收、征用及其补偿决定不服的”从第8项中抽出，单独作为一项。

第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，决议公布的修改后的行政诉讼法第12条与二审稿比较，主要是增加行政合同可诉的内容，该条第1款第11项规定：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。这款规定结束了长期以来理论界和实务界关于“行政合同”是否存在，“行政合同”争议是否属于行政诉讼受案范围的争议，确立了行政合同的独立地位，并将其纳入行政诉讼受案范围。这一规定应当说是行政诉讼法修订的最大亮点之一。