【条文解读】

一、行政诉讼受案范围的核心变化

本条是对行政诉讼受案范围的规定，分为两款。第1款列举常见的可诉行政案件，并对可诉行政案件作出兜底性描述。第2款规定，未纳入第1款的其他行政案件，法律、法规规定可以提起诉讼的，也属于行政诉讼的受案范围。这一条规定为行政诉讼受案范围的进一步扩大留有余地。与1989年行政诉讼法比较，关于受案范围问题，修改后的行政诉讼法核心变化和发展主要有以下两个方面：

一是将“具体行政行为”修改为“行政行为”。修改后的行政诉讼法通篇不再使用“具体行政行为”的概念，“具体行政行为”一律修改为“行政行为”。这主要是因为：“具体行政行为”的概念长期以来在理论界和实务界存在不同认识，加之《贯彻意见》对“具体行政行为”的缩限性解释的负面影响，这一概念已经成为制约行政诉讼受案范围进一步拓展的重要原因，放弃“具体行政行为”概念，有助于重新认识行政诉讼受案范围。同时，用“行政行为”代替“具体行政行为”，也是吸收《若干解释》的成功经验。《若干解释》第1条第1款关于行政诉讼受案范围的概括式规定，就是采用“行政行为”，而未用“具体行政行为”。

行政行为是指行政机关或者法律、法规、规章授权的组织在实施行政管理过程中的所有作为、不作为行为。根据行政行为对象是否特定、是否能够反复适用，可以将其分为抽象行政行为和具体行政行为；根据行政行为相对方的主体身份不同，可以分为内部行政行为和外部行政行为；根据法律、法规、规章授予行政主体职权时是否给予其选择余地，可以分为羁束行政行为和自由裁量行政行为；根据行政主体行使职权是否需要当事人的申请为前提，可以分为依申请的行政行为和依职权的行政行为；根据行政行为是否需要具备法定的形式要件，可以分为要式行政行为与非要式行政行为；根据行政权作用的方式和实施行政行为所形成的法律关系为标准，可以分为行政立法、行政执法与行政司法行为；根据行政行为的作出是否需要相对人的同意为标准，可以将行政行为分为单方行政行为与双方行政行为；根据行政行为生效是否附条件，可以分为附条件行政行为与不附条件行政行为；根据行政行为对当事人利益的不同影响，分为授益行政行为与不利行政行为；根据行政主体工作人员的主观动机不同，分为法律行为和事实行为；根据行政行为是否改变现有法律状态为标准，分为作为行政行为和不作为行政行为；根据行政行为是否需要其他行为作为补充，分为独立行政行为和需补充行政行为，等等。从上述行政行为的特征和分类不难看出，“行政行为”是一个极其广泛的概念，其内涵外延极其丰富，包括了抽象、具体，内部、外部，合法、违法，法律行为、事实行为，单方行为、合同行为等各类行政行为。

我们认为，修订后的行政诉讼法就是这样一个内涵外延非常广泛的概念。这一点从修订后的行政诉讼法第2条和第12条第1款肯定列举、第13条否定列举规定可以得到印证。首先，修订后的行政诉讼法第2条规定，公民、法人或者其他组织认为“行政行为”侵犯其合法权益的原则上依照本法均可诉。其次，该法第12条第1款第1～5项等规定，行政处罚、行政强制、确认自然资源所有权使用权决定、征收征用决定等具体行政行为可诉；第12条第3、6项等规定不履行行政许可、保护人身权财产权等合法权益法定职责的不作为行政行为可诉。再次，第12条第9项规定违法集资、摊派费用、违法要求履行义务等违法行政行为可诉；第12条第11项规定特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等双务性行政合同行为也属于可诉的行政行为；在通常行政行为纠纷可诉的前提下，第13条排除国防外交行为、制定行政规范行为、行政机关内部奖惩任免等行为、法律规定的最终裁决行为可诉，这从另一个侧面恰恰说明，新修订的行政诉讼法第2条中“行政行为”的概念包括了这些排除可诉性的行为，只是基于行政审判的现实能力，法律将第13条规定的上述行政行为争议暂时排除在行政诉讼受案范围之外。因此，绝不能用德国、日本或者我国台湾地区关于“行政行为”的概念，直接解释我国2014年修订的行政诉讼法关于“行政行为”的概念。境外大陆法系国家和地区的“行政行为”是狭义的概念，仅指行政主体针对具体事实作出的具有直接外部法律效果的处理行为。^[9]这一狭义的行政行为概念甚至小于“具体行政行为”概念，绝不是我国修订后的行政诉讼法中“行政行为”的概念。当然，根据修订后的行政诉讼法的规定，也并非所有的行政行为争议都属于行政诉讼受案范围。我们认为，除了法律规定不属于行政诉讼受案范围的行政行为争议之外，所有行政争议原则上属于行政诉讼受案范围。

二是将行政诉讼权利保护范围由“人身权、财产权”扩大至“合法权益”。根据1989年行政诉讼法规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其人身权、财产权的才能够依据行政诉讼法规定提起行政诉讼。如果认为行政行为侵犯其“人身权、财产权”之外的其他合法权益的，须在法律、法规特别规定赋予诉权的情况下，才有权提起行政诉讼。例如，信息公开案件，涉及的是公民的“知情权”，不属于 “人身权、财产权”范畴。根据1989年行政诉讼法规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关信息公开行政行为侵犯其合法权益的，不属于行政诉讼受案范围。但是，2007年4月5日国务院发布的政府信息公开条例第33条第2款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”该条赋予了公民、法人或者其他组织对政府信息公开行政行为的起诉权。从条例实施之日，政府信息“知情权”纳入行政诉讼权利保护范围，公民、法人或者其他组织可以依据政府信息公开条例第33条第2款规定对政府信息公开行政行为提起行政诉讼。修订后的行政诉讼法扩大了行政诉讼权利保护范围。该法第12条第1款第12项规定，公民、法人或者其他组织“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”均属于行政诉讼受案范围。也就是说，修订后的行政诉讼法实施之后，公民、法人或者其他组织就行政行为侵犯其政府信息“知情权”等“人身权、财产权”以外的其他合法权益而起诉的，可以直接依据修订后的行政诉讼法提起行政诉讼，无须单行法律、法规的另行特别授权。

“合法权益”是指符合法律规定的权利和利益。在我国，公民的合法利益包括宪法和法律所规定的人身权利、财产权利、受教育的权利、劳动的权利、休息的权利、获得国家救助的权利、社会保障的权利、从事科学研究和文学艺术创作自由的权利，等等。我国宪法和法律赋予公民、法人和其他组织广泛的权利，这些法定权利均属于行政诉讼法保护的范围。除法定的权利之外，公民、法人和其他组织还享有广泛的权益。例如，保障各类市场主体公平竞争，保障他人采光、通风、免受噪音及其他环境污染，等等。这些权益是行政机关作出行政行为时必须予以充分保障的利益，公民、法人或者其他组织为维护自身相关权益，对相关行政行为有权依法提起行政诉讼。但是，修订后行政诉讼法中的“合法权益”，不包括非法律保护的一般利益。例如，家居湖边的居民，对市规划部门批准他人在其房屋前方修建高楼的行政许可行为提起诉讼，认为许可建高楼将会遮挡其观湖视线。这位居民请求保护的就是一种视觉美感利益，不是法律所保护的合法权益。

综上，我们可以得出结论：公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，属于人民法院行政诉讼受案范围。但法律规定不属于行政诉讼受案范围的除外。

二、行政诉讼法对受案范围的列举

修改后的行政诉讼法第12条第1款关于行政诉讼受案范围的肯定式列举共12项。在逻辑上，第1至6项属于对可诉行政行为的列举，第7至10项是对行政诉讼所保护的合法权益范围的列举，第11项是对行政合同行为的专门列举，最后一项第12项属于兜底条款。

（一）认为行政处罚行为侵犯其合法权益的

行政处罚是指行政机关或者法律、法规、规章授权的组织依法定职权和程序对违反行政法规定尚未构成犯罪的行政相对人给予行政制裁的行政行为。行政处罚法第8条规定：“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”但是，1989年行政诉讼法颁布之时，对于行政处罚的内涵和外延并不是十分清楚。该法第11条第1款第1项在列举行政处罚行为时，错误地将一些不属于行政处罚的行为列举为行政处罚，修改行政诉讼法有必要对相应的错误予以纠正。主要有以下几方面：

1.将“拘留”修改为“行政拘留”。拘留属于限制人身自由的行为。但是，拘留又可以分为刑事拘留、司法拘留与行政拘留。刑事拘留是公安机关、检察机关在办理刑事案件的过程中，依照刑事诉讼法的相关规定对犯罪嫌疑人采取的限制人身自由的强制措施。司法拘留是人民法院为了保证审判活动正常进行，对实施了严重妨害诉讼活动的人，采取限制其短期限的人身自由的一种强制措施。刑事拘留、司法拘留均不属于行政处罚范畴。只有行政拘留属于行政处罚。因此，修改后的行政诉讼法在“拘留”之前增加限定词“行政”，明确行政拘留属于行政诉讼受案范围。

2.将“没收财物”修改为“没收违法所得、没收非法财物”。“没收财物”相当于“没收财产”。根据刑法规定，没收财产是没收犯罪分子个人所有财产的一部或者全部，它是一种刑罚方式，并非行政处罚。行政处罚上的财产罚与之相似的是“没收违法所得”“没收非法财物”。例如，食品安全法第84条规定：“违反本法规定，未经许可从事食品生产经营活动，或者未经许可生产食品添加剂的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收非法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品”。这一条规定同时包含了“没收违法所得”和“没收非法财物”两方面的行政处罚内容。我们认为，行政处罚只能对公民、法人或者其他组织非法财物予以没收，行政机关不享有对合法财物予以没收的行政权力。鉴于此，为与刑法上的“没收财产”相区别，同时与行政处罚法及相关行政法律、法规关于财产罚的规定相一致，修订后的行政诉讼法将“没收财物”修改为“没收违法所得、没收非法财物”。

3.增加“暂扣”许可证和执照为可诉的行政处罚行为。1989年行政诉讼法仅仅列举“吊销许可证和执照”属于可诉的行政处罚行为，未明确“暂扣”许可证和执照是否属于行政处罚行为。行政处罚法颁布实施后，明确“暂扣”属于行政处罚。因此，修改行政诉讼法有必要对此加以明确。暂扣属于法律制裁有相关的法律依据。例如，道路交通安全法第88条规定：“对道路交通安全违法行为的处罚种类包括：警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留。”但是，就是在行政处罚法实施之后，学术界和实务界对于行政处罚行为的外延仍存在争议。例如，在劳动教养制度被废除之前，对于劳动教养属于行政处罚还是行政强制措施，就存在很大争议。应当说，这个问题至今仍未有最终结论。同样，暂扣许可证和执照，是行政处罚行为，还是行政强制措施？实践中目前也是存在较大争议的。我们认为，只有符合行政处罚法规定的对违法行为进行制裁性质的“暂扣”许可证和执照的行为才属于行政处罚，如果行政机关是为了防止违法行为的继续而采取的临时性暂扣措施，则不属于行政处罚，应当属于行政强制措施。

（二）认为行政强制措施和行政强制执行行为侵犯其合法权益的

行政强制法第2条规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。”1989年行政诉讼法制定时，对于行政强制行为的内涵和外延认识远不如现在。因此，在关于行政强制行为的列举时，仅仅是规定对“查封、扣押、冻结等行政强制措施不服”可以提起行政诉讼，未将行政强制执行纳入其中。为完善立法，修订后的行政诉讼法将“行政强制执行”一并明确可诉。应当注意的是，行政强制执行可诉，并非因为此次修法后，成为可诉的行政行为。1989年行政诉讼法第11条第1款第2项已经包含将行政强制执行纳入行政诉讼受案范围的意思，尤其是该款第8项“其他”侵犯人身权、财产权的行为，已毫无疑义地包括了行政强制执行。正因如此，行政强制法第8条关于公民、法人或者其他组织对行政强制行为诉权的规定，也只是对1989年行政诉讼法已经将行政强制执行纳入行政诉讼受案范围的重复规定。

行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。行政强制法对行政强制措施和行政强制执行概念有明确的界定。人民法院在行政诉讼中判断一个行为是否属于行政强制行为，是属于行政强制措施，还是属于行政强制执行，不仅要看行政强制法对行政强制行为的种类的列举，更要看其是否符合行政强制、行政强制执行的本质特征。只要行政机关实施的行为符合行政强制行为的本质特征，无论其是合法行为还是违法行为，均应属于可诉的行政强制行为。

（三）认为行政许可行为侵犯其合法权益的

行政许可属于依申请的行政行为。1989年行政诉讼法第11条关于可诉行政许可行为的列举，仅仅规定行政机关拒绝颁发或者不予答复的行政许可行为可诉。这一规定显然没有将可诉行政许可行为列举全面。行政许可法第7条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，有权依法提起行政诉讼。据此，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第1条、第2条、第3条对可诉行政许可行为的种类进行了细化，规定以下几种情形的行政许可均属可诉的行政许可行为：（1）公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为；（2）行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为；（3）行政机关未公开行政许可决定、未提供行政许可监督检查记录的行为；（4）行政许可过程中导致许可程序事实上终止的通知行为。修法过程中，曾将上述司法解释中的部分内容在相关条款中予以列举，但是，最终稿又予删除，主要原因是列举文字过于繁琐。为了表述简洁，修订后的行政诉讼法第12条第1款第3项规定：“申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的”。

应当注意的是，修订后的行政诉讼法关于可诉行政许可行为范围的规定，仅仅是文字上的修改，并未实质改变1989年行政诉讼法关于可诉行政许可行为的范围。同时，行政许可法在可诉行政许可行为范围上的规定，也未突破1989年行政诉讼法的规定。^[10]最高人民法院关于行政许可司法解释关于可诉行政许可行为的规定，与修订后的行政诉讼法不矛盾，依然可以适用。

（四）认为行政机关作出的自然资源权属决定侵犯其合法权益的

土地管理法第16条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”森林法第17条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府处理。”矿产资源法第49条规定：“矿山企业之间的矿区范围的争议，由当事人协商解决，协商不成的，由有关县级以上地方人民政府根据依法核定的矿区范围处理；跨省、自治区、直辖市的矿区范围的争议，由有关省、自治区、直辖市人民政府协商解决，协商不成的，由国务院处理。”草原法第16条规定：“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。”根据上述法律规定，发生土地、矿藏、草原等自然资源权属纠纷的，当事人可以向相关政府申请确权，相关政府就当事人之间的土地、矿藏、草原权属民事纠纷所作的确权决定，属于行政裁决行为，依法属于行政诉讼受案范围。

行政复议法第30条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。” 《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释〔2003〕5号）规定：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”据此，行政复议法第30条第1款关于复议前置的规定，仅仅限定于相关政府根据当事人申请就自然资源权属所作的确权决定行政裁决案件。也就是说，尽管自然资源确权决定行政裁决行为属于行政诉讼规定的可诉行政行为范畴，但是，当事人提起行政诉讼前必须先行申请行政复议，对复议决定不服，才可以依法向人民法院提起行政诉讼。

（五）认为征收、征用决定及其补偿决定侵犯其合法权益的

宪法第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”国家保护公民合法的私有财产不受侵犯。但是，私有财产的保护要受公共利益的限制。为了公共利益的需要，国家可依法征收、征用公民私人财产。与之相适应，物权法第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”土地管理法也有类似的条款，该法第58条第1款第1项和第2款规定：“为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，依照……规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”对于私人财产的征用，人民警察法第13条第2款规定：“公安机关因侦查犯罪的需要，必要时，按照国家有关规定，可以优先使用机关、团体、企业事业组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物，用后应当及时归还，并支付适当费用；造成损失的，应当赔偿。”为了与宪法、物权法的规定保持一致，国务院废止《城市房屋拆迁管理条例》，制定《国有土地上房屋征收与补偿条例》，商业开发不再实行国家征收，只有为了公共利益才能征收。为此，征收补偿条例第2条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”从以上相关规定可以看出，我国宪法、法律、行政法规对因公共利益需要征收、征用私人财产逐步作出了更加明确具体的规定。行政机关依法征收、征用私人财产，是行使行政职权的行政行为，征收、征用决定是对公民、法人或者其他组织合法财产权利剥夺或者限制，如果公民、法人或者其他组织认为行政机关未依法征收、征用，或者征收、征用未予补偿、补偿不到位，属于行政诉讼的受案范围。应当明确的是，征收、征用决定和补偿决定属于行政诉讼受案范围，不是本次修法之后扩大了行政诉讼受案范围。根据1989年行政诉讼法规定，征收、征用及补偿决定原本就是可诉的具体行政行为。本次行政诉讼法修改，只是进一步加以明确列举而已。

（六）认为行政机关不履行保护人身权、财产权等合法权益法定职责的

宪法第2条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”设立国家机构目的在于维护人民的权利，在于防止公民、法人或者其他组织的合法权益遭受不法侵害。因此，各级国家机关均应肩负保护人民群众合法权益的神圣职责。当然，各级各类国家机关具体的职责权限应当根据法律的规定依法行使。例如人民警察法第21条规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。”公安机关拒不履行出警法定义务的，受到不法侵害的公民有权对公安机关的不履责行政行为提起行政诉讼。行政机关的法定职责主要来源于法律、法规、规章的授权，也可以来源于行政机关的事先承诺，还可以来源于行政机关的先前行为。

行政机关不履行法定职责行为的表现主要有以下几种形式：一是负有法定职责的行政机关及其工作人员，在应当依法履责的情形下不作为，无动于衷，没有任何作为行为；二是在应当依法履责的情形下，行政机关及其工作人员以各种非正当理由明确表示不履责，拒绝履责；三是在应当依法履责的情况下，行政机关及其工作人员无正当理由拖延履责、延迟履责，结果造成公民、法人或者其他组织不应有的人身、财产损失。三种不履责表现均属于可诉行政行为范围。

（七）认为行政行为侵犯其经营自主权、农村土地承包权、农村土地经营权的

从本项开始，是从行政诉讼权利保护范围上进行的列举。此前的6项列举主要是从可诉行政行为范围上进行的列举。正因为如此，在1989年行政诉讼法中，该项部分内容列于第3项，修法后将其挪至第7项。本项中列举了经营自主权、农村土地承包权、农村土地经营权三种权利属于行政诉讼受案范围保护的合法权益。

“经营自主权”主要是指市场主体在不违反国家法律的基础上所拥有的调配使用自己的人力、物力、财力，自行组织生产经营的权利。在我国市场主体具有多样性，从所有制的角度，可以分为国有、集体、私人三种形式；从承担法律责任的形式角度，可以分为股份制公司、有限责任公司、合伙企业、个体工商户等。根据我国法律规定，不同所有制、不同责任形式的市场主体，其经营自主权是不相同的。因此，不同市场主体要依据法律规定确定各自的经营自主权范围。例如，公司制企业要根据公司法规定明确其经营自主权范围，合伙企业要根据合伙企业法的规定确定其经营自主权的范围，集体所有制企业要根据城镇集体所有制企业条例确定其经营自主权的范围，等等。

“农村土地承包权”属于物权的范畴，物权法第125条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”行政机关可诉行政行为侵犯承包人对承包的耕地、林地、草原等占有、使用和收益以及依法处分^[11]的权利的，均属于行政诉讼受案范围。

“农村土地经营权”不同于“农村土地承包权”。国家鼓励土地承包经营权的流转，通过流转方式获得的土地经营权并非法律意义上的“农村土地承包权”，只能称之为“农村土地经营权”。“农村土地经营权”是通过合同方式取得的，属于债权，不属于物权。在修法过程中，部分人大常委会委员提出此种权利也应当列举予以保护，因此写进法中。

“认为行政机关侵犯”，应当是指可诉行政行为侵犯了其相关合法权益。如果离开“可诉行政行为”，行政机关侵犯其经营自主权、土地承包权、农村土地经营权的，不属于行政诉讼受案范围。例如，国资委对国有企业法定代表人的任免行为，作为国有资产的监管机构，此时是代表国家行使国有资产所有权人的民事权利，不是行政行为。因此，相关国有企业或者原法定代表人，不得以国资委侵犯其经营自主权为由，对该任免行为提起行政诉讼。“认为行政机关侵犯”包含了所有的“可诉行政性行为”：可以是非法征收、征用企业、承包人依法享有的土地使用权；可以是非法对企业的资产采取行政处罚、行政强制措施；也可以是通过行政裁决非法将企业、承包人合法的土地、矿藏、草原、滩涂、海域等所有权、使用权确权给他人；还可以是行政机关非法更换集体企业法定代表人的行为，等等。只要是行政机关“可诉行政行为”侵犯了其经营自主权、农村土地承包权、农村土地经营权的，均属于行政诉讼受案范围。就侵权行政行为的种类而言，本项规定与前6项内容存在部分交叉重叠关系。

（八）认为行政机关滥用行政权力侵犯公平竞争权的

公平竞争权是指经营者在市场竞争过程中，依据竞争法所享有的要求其他经营者及相关主体进行公平竞争，以保障和实现经营者合法竞争利益的权利。公平竞争保护的是经营者的竞争利益。所谓竞争利益，指参与市场的经营者在市场经济体制中可以经由提供商品或服务及有利之交易条件供交易相对人选择，争取交易机会，以获得发展自己之业务的利益。公平竞争权的前提与基础是竞争法。我国反不正当竞争法第2条第2款规定：“本法所称的不正当竞争，是指经营者违反本法规定，损害其他经营者的合法权益，扰乱社会经济秩序的行为。”这一条文从反向确立了经营者的公平竞争权利。不仅经营者不能破坏公平竞争，作为市场的监管者，行政机关更应当促进公平竞争。如果行政机关运用行政权力滥用职权破坏公平竞争，损害的是经营者的竞争利益，实质是剥夺了其他经营者公平获得财富的机会。公平竞争权在社会主义市场经济中，逐步发展成为市场主体的一项重要权利。为了保护经营者的公平竞争权，《若干解释》第13条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其“公平竞争权”的，可以依法提起行政诉讼，正式将“公平竞争权”作为一项财产权利，纳入行政诉讼保护范围。修法中，立法者广泛吸收了司法解释的成功经验，本项规定即属此类。公平竞争权，与传统民法上的人身权、财产权等权利不同。传统人身权、财产权属于一种实体的权利，是可以看得见、摸得着的实实在在的权利。例如，所有权通常表现为占有、使用、收益、处分的权能。但是，公平竞争权更多的是一种程序上的权利，不是一个实实在在的物权，而是一种过程权利。其权能主要包括：自由参加权、自由竞争权、机会平等权、请求国家保障权、失败救济权等。行政机关可诉行政行为如果侵犯了上述权能，均属于行政诉讼受案范围。

“排除或者限制”公平竞争的行政行为主要表现为：（1）限制销售外地商品或者销售外地商品必须搭售本地产品的；（2）只能销售指定企业商品的；（3）以明示或暗示要求购买者必须到与政府及其所属部门有挂靠关系的企业购买商品的；（4）明文规定在本行政辖区内不得销售外地商品，或对外地商品的销售数量范围进行限定；（5）以各种行政手段对外地商品在辖区内销售实行公开管、卡、压或变相阻止外地商品进入本地市场的；（6）限制阻碍本地区、本部门的信息、原材料、技术、自由流向外地、外部门，以防外地、外部门增强竞争优势的；（7）其他滥用行政权力限制公平竞争的行为。上述行政行为只要属于可诉行政行为的范畴，均属于行政诉讼受案范围。

应当注意的是，本项规定对侵权行政行为作了限定，规定“滥用行政权力”侵犯公平竞争权属于行政诉讼受案范围。我们认为，滥用行政权力仅仅是侵犯公平竞争权行政行为的一部分。所谓“滥用行政权力”主要是指行政机关行使行政职权过程中违背立法目的、考虑不应当考虑的因素、未考虑应当考虑的因素、反复无常、违反比例原则等，侵犯当事人合法权益的行政行为。滥用职权表现为两种情况，一是不认真履行职务范围内的权力，二是过度运用职务范围内的权力。通常情况下，认定为“滥用行政权力”的行政行为，行政机关及其工作人员在行使职权过程中应当存在故意违法的主观过错。但是，作为可诉的行政行为，是不用考虑行政机关及其工作人员在行使职权过程中是否存在故意或者过失的。因此，我们认为，不仅“滥用行政权力”的行政行为侵犯公平竞争权属于行政诉讼受案范围，其他可诉行政行为侵犯公平竞争权也属于行政诉讼受案范围。

（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的

法律上有句谚语：行政机关只能做法律准许做的事，公民可以做法律不禁止做的任何事。依法行政本质上就是这样的要求。行政机关要限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权益，必须要有明确的法律根据。没有法律根据要求公民出资、出费用、出劳役，就是对公民法人和其他组织合法权益的非法侵害。鉴于此，1989年行政诉讼法第11条第1款第7项规定，“认为行政机关违法要求履行义务的”属于行政诉讼受案范围。修法过程中，为了进一步明确违法要求履行义务的表现，增加列举了“违法集资、摊派费用”。

违法要求履行义务，这里的“法”应当是指行政机关获得行政职权的合法依据。行政机关违法要求公民、法人或者其他组织履行义务，首先行政机关要有相应的职权依据。行政机关职权性质不同，合法权力来源的根据也不相同。例如，限制人身自由的行政处罚和行政强制执行职权只能由法律授予才是合法的；限期拆除违法建筑的行政强制执行职权，必须要有法律、法规依据，规章设定此项行政职权是无效的；要求公民、法人或者其他组织必须经过行政许可才能从事某项活动，至少要有地方性法规的授权等等。因此，审查行政机关是否属于违“法”要求履行义务，首先要审查行政机关职权的性质，根据其职权性质判断其权力来源是否合法。通常情况下，在现阶段我国行政机关的职权来源至少不能低于规章。规章以下的规范性文件原则上不得给行政机关设定职权。行政机关违法要求公民、法人或者其他组织履行义务，其次涉及公民、法人和其他组织的法定义务。属于公民、法人或者其他组织的法定义务范畴，行政机关要求其履行，即是正当要求，实体上不存在违法要求履行义务的情形。公民、法人或者其他组织的法定义务同样与权利性质直接相关。人身自由权只有法律能够作出限定；财产权利最低也要规章予以限制或者剥夺；上位法已经赋予的权利，下位法不得限制或者剥夺。通常情况下，公民、法人或者其他组织的法定义务也应当由法律、法规、规章设定，规章以下的规范性文件不得为公民、法人或者其他组织设定义务。

行政机关违法要求履行义务的表现主要有：（1）法律、法规、规章没有设定义务，但行政机关以无权设定义务的规范性文件来设置义务并要求履行，甚至无任何根据以具体行政行为随意决定义务，如乱收费、滥摊派等等；（2）公民、法人或者其他组织已依法履行了法定义务，但行政机关仍重复要求履行该义务；（3）行政机关在要求履行义务时违反法定程序，如收费不出具法定的收据、任意改变履行义务的期限等；（4）行政机关要求履行义务超出法律、法规规定的种类幅度和方式；（5）行政机关超越自身职权范围要求履行义务，例如，工商行政管理部门要求当事人履行纳税义务。

（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的

现代社会，行政机关不仅要保障公民、法人或者其他组织人身、财产权利不受非法侵犯，同时，还要保障公民的基本生存权利。为此，世界各国普遍建立了社会保障制度。在我国，军人、国家机关工作人员因公伤亡，依法享有获得抚恤金的权利；职工因工伤亡，依法享有认定工伤并获得工伤保险待遇的权利；职工失业，依法享有获得失业保险金的权利；贫困家庭，依法享有领取低保待遇的权利；符合租住廉租房、购买经济适用房条件的家庭，依法享有租住廉租房、购买经济适用房的权利；符合退休条件的职工，依法享有退休并领取退休金的权利等等。这些权利不再是政府的恩赐，而是公民依法享有的一种法定权利。这些权利对行政机关而言，是一种法定的职责义务，相关行政机关未依法保障公民的这些权利的，构成行政违法。国家保障公民享有相应的社会保障权利，为防止行政机关非法限制、剥夺、减少、滥用相关行政职权，法律应当赋予公民相应的司法救济权利。正因如此，1989年行政诉讼法就规定“认为行政机关没有依法发给抚恤金”属于行政诉讼受案范围。随着国家在社会保障事业方面的进一步发展，公民不仅享有抚恤金的权利，还有最低生活保障待遇、工伤保险待遇等其他各项社会保障权利，修法时为适应时代发展需要，加入了新的社会保障权利形式。

应当注意的是，社会保障权利不限于该项列举的项目，法律、法规、规章规定的所有社会保障权利，都应当属于行政诉讼法保护的权利范围。甚至一些地方政府进行改革，以规范性文件形式确立的社会保障权利，也属于行政诉讼法保护的权利范围。例如，一些市县政府以规范性文件形式推行医保改革试点，规定居民享有的医保待遇。如果所在市县相关部门没有按照改革试点文件为该试点市县居民落实这些医保待遇，相关居民提起行政诉讼的，属于行政诉讼受案范围。

（十一）认为行政机关未依法依约履行行政合同义务的

行政合同的可诉性是修法的一个亮点，也是难点。对于行政合同是否属于行政诉讼受案范围问题，争论由来已久。民法学界一些大师级学者甚至否定行政合同的存在；最高人民法院《民事案件案由规定》和《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》也均将最典型的行政合同——国有土地使用权出让合同，作为民事案件予以受理。但是，理论上的争论和司法解释关于行政合同纠纷作为民事案件受理的规定，并不能否定一个客观事实：越来越多的行政机关采取柔性执法方式，以行政合同代替单方行政行为进行行政管理活动，已经成为一种无法遏制的大趋势。作为行政机关履行行政管理职责方式的行政合同，在合同主体、合同目的、合同规则等诸多方面与民事合同不同，这也是一个不争的事实。早在2000年《若干解释》出台前，最高人民法院就已经认识到这个问题，并在《若干解释》中取消《贯彻意见》第1条对“具体行政行为”所下定义，以“行政行为”取代“具体行政行为”。其意图之一就是不再将行政合同这一双方行为排除在行政诉讼受案范围之外。《贯彻意见》第1条将“具体行政行为”限定在行政机关作出的有关公民、法人或者其他组织权利义务的“单方行为”。这个定义将行政合同这一“双方行为”排除在“具体行政行为”之外，当然也就将行政合同排除在了行政诉讼受案范围之外。《若干解释》实施之后，各级人民法院审理了大量行政合同案件，取得较好的法律效果和社会效果。经过各方面的共同努力，最终将行政合同以“行政协议”的形式写进了行政诉讼法。

行政协议又称行政合同、行政契约，是指行政机关为了履行行政职责实现行政管理目标与相对人经过协商一致所达成的协议。行政合同是现代行政管理的重要方式，是行政权力和契约关系的结合。在行政协议之中，行政机关是以行政管理者的身份与行政相对人订立协议，以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的，因此，在行政协议签订和履行期间，行政机关享有行政优益权。行政协议的主要特征有以下三个方面：（1）行政协议主体一方恒定是依法享有行政职权的行政主体。行政主体包括行政机关和法律、法规、规章授权行使行政职权的组织。（2）签订行政协议的目的在于履行行政职责，实现行政管理公益目标。行政机关出于非公益目的与他人签订与履行行政职责无关的合同，不属于行政协议。例如，行政机关为建设办公楼作为建设单位与建筑公司签订建筑工程施工合同，该合同与行政机关的行政职权无关，不是为了实现行政管理公益目的，因此，不是行政协议，是纯粹的民事合同。（3）行政协议签订履行过程中行政机关享有优益权。行政协议目的在于履行行政职责，在合同签订和履行中当然就要保障行政职责和公益目的的依法实现。如何保障？这就是行政协议签订和履行过程要给予行政机关优益权。签订行政协议的过程中，为保障履行职责和公益目的不被改变，有关法定职责义务的内容行政协议不得协商，甚至一些行政协议还必须履行法定的程序（例如，国有土地出让合同必须采取招拍挂方式）签订协议；在协议履行过程中，行政机关可以根据实现行政管理目的的需要单方改变、解除协议，甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。具备上述特征的协议就是行政协议。实践中主要的行政协议有：国有土地使用权出让合同、征收与征用补偿合同、特许经营合同、公共工程承包合同等。

行政协议是一个系列行为，包括行政协议的邀约、协议的签订、协议的履行、协议的解除、协议的无效、违约责任、补偿与赔偿责任等。在修法过程中有一种意见，认为行政协议本身不可诉，但是，基于行政机关行使优益权的单方行为属于行政诉讼的受案范围。^[12]那么，修改后的行政诉讼法关于“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”的规定，是否是采纳了上述观点呢？单纯从文字表述确实让人感觉，答案是肯定的。“不履行、未按照约定履行或者违法变更、解除”都是行政机关的单方行为或者不作为行为。但是，如果结合修订后的行政诉讼法第78条、第75条关于行政协议判决方式的规定，可以发现行政协议有效与否也包含在可诉行政行为范围之中。修订后的行政诉讼法第78条规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”“被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。”适用该条的前提条件是行政协议有效。但是，如果行政协议存在重大且明显违法而无效时，则该条内容无法适用，应当适用第75条规定。而第75条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”这一条款事实上赋予人民法院判决确认行政协议无效的权力。既然人民法院有权判决行政协议无效，公民、法人或者其他组织当然有对行政协议本身的有效性提起行政诉讼的权利。行政协议是否有效就不是一个单方行为，人民法院要审查的就是一个双方行为的合法有效性问题。

本项的理解，还应当注意列举的“政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议”概念。“政府特许经营协议”是指经特定程序而获得的对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入权。直接关系公共利益、涉及公共资源配置和有限自然资源开发利用的项目，可以实施特许经营：（1）城市供水、供气、供热；（2）污水处理、垃圾处理；（3）城市轨道交通和其他公共交通；（4）法律、法规、规章规定的其他项目^[13]。“土地房屋征收补偿协议”包括国有土地上房屋征收补偿协议和集体土地征收补偿协议。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。” 条例实施之后，对该条规定“可以依法提起诉讼”，是提起民事诉讼还是行政诉讼，一直存在较大争议。本次修法以列举方式明确了此类诉讼的性质，即房屋征收部门不履行协议约定义务的，被征收人可以依法提起行政诉讼。同时，既然征收补偿协议属于可诉的行政行为，那么，如果被征收人不按照约定履行搬迁义务在法定期限内又不对征收补偿协议申请行政复议、提起行政诉讼的，房屋征收部门可以依照行政强制法的规定依法申请人民法院强制执行。

本项对行政协议的形式采取不完全列举方式，给行政审判留下非常大的空间。我们认为，“政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”中的“等”属于等外等，即，除了列举的两种行政协议之外，凡是行政机关为了履行行政职责实现行政管理目标与相对人经过协商一致所达成的协议均属于本项规定的行政诉讼受案范围。修改后的行政诉讼法实施之后，应当修改现有司法解释，将行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除国有土地使用权出让合同、征收与征用补偿合同、特许经营合同、公共工程承包合同等行政协议的行为一律纳入行政诉讼的受案范围。

（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的

本项为兜底条款，与1989年行政诉讼法相比较，最大的亮点是将行政诉讼法的权利保护范围由“人身权、财产权”扩大至“人身权、财产权等合法权益”。应当注意的是，这里的“等”同样应当理解为等外等，即，除人身权、财产权之外，我国法律所保护的公民法人和其他组织所有的“合法权益”都属于行政诉讼法保护的范围。行政诉讼法修改之所以作出这样的规定，很重要的一个原因是与行政复议法保持一致。行政复议法第6条第11项规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”也就是说，行政复议法已将公民、法人和其他组织的所有“合法权益”都纳入了行政复议权利保护范围。行政诉讼法是与行政复议法相匹配的两种救济途径，在权利保护范围上两者应当保持一致。当然，如果行政行为涉及敏感的政治因素的，世界各国的普遍做法都是不纳入行政诉讼受案范围。

三、法律、法规规定可以提起行政诉讼的其他行政案件

本条第2款关于法律、法规规定可以提起行政诉讼的其他行政案件的规定，与1989年行政诉讼法比较，文字上没有变化。但是，实质内容已经发生了变化。尤其是修改后的行政诉讼法将“人身权、财产权”扩大至“合法权益”范围，原先需要通过法律、法规规定才可以起诉的行政案件，新法实施后可以直接依据新法起诉，无须引用法律法规的规定。例如，信息公开行政案件就是个典型。新法实施前，信息公开案件只能依据政府信息公开条例第33条规定提起行政诉讼；修改后的行政诉讼法实施之后，当事人可以直接依据该法提起行政诉讼。关于认为学校侵犯学生受教育权的案件是否属于行政诉讼受案范围，过去一直因为“受教育权”是否属于行政诉讼受案范围而存有争议，新法实施之后，认为学校实施的行政行为侵犯其受教育权的，当然属于行政诉讼受案范围。