17．行政机关对外表彰的产生行政法效果的行为具备可诉性——某房地产公司不服某市住房与城乡建设委员会扩大房产查封范围案[3]

一、基本案情

北京市丰台区定安西里危改小区系北京某房地产开发有限公司（以下简称某房地产公司）开发建设的房地产项目，该项目位于丰台区南三环中路67号，实际占地面积约16902平方米（国有土地使用证标明的使用面积），建筑面积约83980平方米（房屋所有权证标明的建筑面积）。建筑物共有6栋楼房，其中1—5号楼的四层以上部分约42629平方米系住宅房屋，包括约20281平方米的商品住宅和约22348平方米的回迁安置房屋。1—5号楼的一、二、三层和一座单独的五层小楼作为配套商业用房，与地下商业区、地下车库和自行车库约41351平方米系6号楼，分为A、B、C三个区域，其中可销售的商业用房和地下车库约39246平方米。该项目商品房对外销售时住宅部分的销售推广名称为“圣淘沙小区”，商业部分销售推广名称为“北京国际玩具城”。2005年9月8日，原某市住房与城乡建设委员会（以下简称某市住建委）向某房地产公司核发京房售证字（2005）第499号《商品房预售许可证》，项目名称：定安西里危改项目1—5号楼及配套；预售范围：1号的1—3层、5号楼的1—3层及11—16层、2—4号楼和配套；建筑面积：59526．95平方米；用途：地下车库、商业、住宅。

2008年5月20日，北京市某中级人民法院对项目施工方中国航空港建设总公司与某房地产公司签订的《定安西里危改项目1至5号楼及配套工程工程结算及付款协议书》的公证债权文书作出（2008）二中执字第747号《民事裁定书》，并先后向北京市丰台区住房和城乡建设委员会（以下简称丰台区建委）下发6份（2008）二中执字第747号《协助执行通知书》。其中，第4份协执通知出具日期为2008年10月31日，主要内容为：请你委协助我院查封被执行人某房地产公司所有的位于本市丰台区定安西里危改项目（北京国际玩具城项目）商用配套楼所有的房产［预售证号：京房售证字（2005）第499号］（限额人民币二千三百万元）。

在某中院下发第4份协执通知期间，即2009年2月5日，丰台区法院向丰台区建委下发2份（2008）丰执字第00575－2号协执通知，轮候查封某房地产公司所有的位于南三环中路67号的下列房产：定安西里危房改造项目配套商业楼B3121、B3152、B3161、B3162、B3172、B3173、B3174、B3175、B1006、B1007、B1008、B1009、B1010、B1011、B1015、B1016、B1017、B1021、B1022、B1023、B1024、B1025、B1027、B1028、B1030、B1031、A1032、A1019、A1031、A1060、A1061、A1062、A1026、A1069、A1072、A1085；C区三、四、五层；配套商业楼1号楼1—3层；配套商业楼2号楼；配套商业楼3号楼；配套商业楼4号楼；配套商业楼5号楼1—3层、11—16层。上述2份协执查封房产于2009年9月23日解除。

某房地产公司诉称，本市丰台区定安西里危改小区系该公司开发建设的房地产项目。2007年12月，该公司与该项目施工方中国航空港建设总公司签订工程结算及付款协议时，将该项目中尚未出售的4500多平方米商业建筑抵押给中国航空港建设总公司。2008年5月，因该公司资金出现暂时困难，未能按协议约定的时间付清全部工程款，经中国航空港建设总公司申请，北京市第二中级人民法院作出（2008）二中执字第747号《民事裁定书》，并据此查封了上述项目中3500多平方米尚未出售的商业建筑。自2008年10月中旬起，该公司在北京市房地产交易权属管理系统进行现房网上签约、房屋产权转移登记等操作时有时会受到限制。2009年1月至2009年9月25日，该公司办理房屋产权登记的北京市房地产交易权属管理系统完全被冻结，不能进行任何操作。为此，该公司向北京市第二中级人民法院提出执行异议，又向当时主管房屋登记的北京市丰台区建设委员会递交书面申请，请求房屋登记主管部门将该公司办理房屋产权登记的网络系统予以解封。法院口头答复该公司，未要求房管部门冻结该公司的房屋产权登记网络系统。但房管部门书面答复该公司，该项目被法院全部查封。法院作出（2008）二中执字第747号《民事裁定书》时，该公司尚欠施工方工程款人民币3138万元。按照双方签订的付款协议，该公司已经用尚未出售的4500多平方米商业建筑作为抵押，按照当时的市场行情，该抵押房屋足以偿还该公司欠付的工程款，而该公司被全部冻结的房地产价值高达数亿元。该公司一直在找有关部门解决问题，但问题始终得不到解决。直到近日该公司才意外获知，法院并未要求房屋主管部门对该公司开发的该项目予以全部查封冻结。某市住建委超出法院协助执行通知书查封范围所实施的查封行为，严重侵害了该公司的合法权益。故请求法院确认某市住建委在2008年10月30日至2009年9月25日协助法院执行时扩大房产查封范围的行为违法。

某房地产公司提供的主要证据：1．该公司于2009年8月28日致丰台区建委的《情况说明》及2009年9月11日北京丰台区房地产交易权属发证中心给该公司的《关于定安西里危改项目房屋登记的说明》，用以证明该公司曾书面申请房屋登记主管部门将该公司办理房屋产权登记的网络系统予以解封，房屋登记机构答复该公司该项目已被二中院全部查封的事实。2．2011年7月27日北京市丰台区房屋管理局档案部门出具的《查询结果》，用以证明该公司通过此次查询房档才知晓法院协执通知的查封范围，同时也才知道市住建委超出法院协执通知查封范围实施查封行为的事实。3．（2009）二中执异字第01261号《民事裁定书》和（2009）丰执异字第00095号《民事裁定书》，用以证明案外人朴美瑛曾向二中院及丰台区法院提出执行异议，认为其购买了定安西里危改项目4号楼2单元0704号房屋，拥有所有权，不应作为被执行财产。（2009）二中执异字第01261号《民事裁定书》认定：“本院在执行航空港总公司申请执行某房地产公司公证债权文书一案中，于2008年10月31日查封了被执行人某房地产公司名下的位于本市丰台区定安西里危改项目（北京国际玩具城项目）商用配套楼所有的房产［预售证号：京房售证字（2005）第499号］，案外人朴美瑛的上述房产在查封范围内。”（2009）丰执异字第00095号《民事裁定书》认定：“2009年2月4日该院依法轮候查封了登记产权人为某房地产公司的位于本市丰台区定安西里危改项目4号楼。”定安西里危改项目4号楼2单元0704号房屋不属于涉案第4份协执通知查封范围，而二中院及丰台区法院的民事裁定均认定该房屋已被查封，显然房屋登记机构存在扩大查封范围的行为。

某市住建委辩称：1．该委非但未超范围查封，而且对二中院第4份协执通知查封范围因相关内容不明，故并未实际执行，只是做了签收协执通知的记录；2．无法确认北京丰台区房地产交易权属发证中心给某房地产公司的《关于定安西里危改项目房屋登记的说明》是在何种情形下出具，针对的是哪份协执通知；3．执行异议裁定认定的查封事实均根据相关协执通知确定，而非根据房屋登记机构实际执行状况确定；4．2008年10月31日至2009年9月23日，即本案诉争第4份协执通知期间，涉案项目房产一直有网上交易记录，故不存在全部查封的事实；5．如果对涉案项目进行全部查封，网上系统会有记载，而第4份协执通知期间网上无查封记录；6．某房地产公司自认其于2009年9月在向法院提出执行异议后获知法院未要求房管部门冻结该公司的房屋产权登记网络系统，遂向丰台区建委提出解封申请并收到房屋登记机构答复该项目已被二中院全部查封的事实，故某房地产公司于2009年9月即知道被诉行为存在，其最迟应于2011年9月前起诉，但其于2011年12月起诉，明显超过法定起诉期限；7．某房地产公司提供的证据不能证明该委存在超过法院协执通知所列查封范围实施查封行为的事实。综上，请求法院驳回某房地产公司的起诉。

一、二审法院调查核实情况：1．一审法院曾要求北京市房地产交易权属管理系统的运营管理单位北京市住房和城乡建设信息中心查询本院第4份协执通知期间的查封原始操作记录并出具书面证明，该中心出具材料证明某市住建委在2008年10月31日至2009年9月30日之间，仅对定安西里危改项目6号楼B2123号房屋进行过查封，没有对该项目其他房产进行查封的记载。2．对于涉案的二中院第4份协执通知更为具体的查封范围，即“商用配套楼所有的房产”的具体指向，二审咨询了该案执行法官并查阅了该案执行卷宗，得到的解释是查封范围仅限于商用配套楼，未查封住宅房屋。卷宗中对于“商用配套楼所有的房产”的具体指向无明确记载。3．关于（2009）二中执异字第01261号《民事裁定书》认定案外人朴美瑛的4号楼2单元0704号房产在本院第4份协执通知查封范围内，与第4份协执通知查封范围不一致的问题，二审咨询了该执行异议案件承办法官并调取了该案卷宗，卷宗中工作记录记载：“因该案听证过程中当事人就争议标的4号楼2单元0704室是否被法院查封一节产生争议，故执行法官前往丰台区建委核实相关情况，该委档案查询窗口工作人员顾某称，0704室所在4号楼已于2008年10月31日被二中院查封；该工作人员还称，2009年2月5日，丰台法院轮候查封了某房地产公司所有的位于南三环中路67号的相关房产，其中明确表明包括‘安定西里危房改造项目配套商业楼4号楼’。”4．二审了解了丰台区法院办理涉案房产轮候查封的情况并复印了丰台区法院执行卷宗中的相关材料，据介绍及有关卷宗材料显示：丰台区法院在办理孙秀云、靳海燕与某房地产公司买卖合同纠纷执行案过程中，曾到丰台区建委档案查询部门调查某房地产公司涉案房产状况，丰台区建委档案查询部门出具某房地产公司涉案房产此前已被本院查封的表格，表格中包括配套商业楼1号楼1—3层；配套商业楼2号楼；配套商业楼3号楼；配套商业楼4号楼；配套商业楼5号楼1—3层、11—16层。丰台区法院根据该表格所列房产进行了轮候查封，并将轮候查封情况致函本院。丰台区建委对其出具的该表格的解释是：该委并未实际执行二中院第4份协执通知查封内容，针对丰台区法院的查询，该委根据二中院第4份协执通知内容制作的表格，由于该协执通知查封范围并不明确，该委只能依据该协执通知所列的预售许可证的全部范围制作表格，答复丰台区法院某房地产公司涉案房产已被二中院查封的情况。

二、审理结果

一审法院经审理认为：某房地产公司主张某市住建委在协助法院执行过程中扩大了房产查封范围，某市住建委对此予以否认，某房地产公司的证据亦无法证明该行为存在。因此，某房地产公司的起诉缺乏事实根据，对其起诉应予驳回。依据《行政诉讼法》第四十一条第（三）项[4]、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项，裁定驳回某房地产公司的起诉。

某房地产公司不服一审裁定，提出上诉。二审法院审理过程中，经协调工作，某房地产公司撤回上诉，拟以某市住建委的事实行为对外产生查封效果，对其权利义务产生影响为由另行向一审法院提起诉讼。

三、分析意见

根据《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》规定，行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理。对于当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的案件审理，人民法院应主要围绕两个方面进行：一是确定法院协执通知的执行范围，同时确定行政机关的实际执行范围；二是将二者进行比较，审查行政机关的实际执行范围是否超越法院协执通知确定的执行范围，超越多少。前者属于程序问题，后者属于实体审查范畴。原告对于其主张的行政机关在协助执行过程中的实际执行行为及其范围的存在应负举证责任，如果原告提供的证据不足以证明行政机关在协执过程中实际执行行为的存在，那么，原告的起诉因缺乏基本事实依据而不能成立。

本案中，某房地产公司起诉针对的是法院第4份协执通知，其认为在执行第4份协执通知期间，房屋登记机构超出法院协执通知查封范围，对涉案项目全部查封。尽管某市住建委主张其并未实际执行法院第4份协执通知查封内容，并出具证明证实法院第4份协执通知期间，网络系统无查封原始操作记录。但某房地产公司在一审提交的证据及法院调查的相关情况能够证明丰台区建委数次对外告知或答复涉案房产已被查封的事实导致丰台区法院轮候查封及二中院执行异议裁定确定的查封范围与二中院第4份协执通知不尽一致。对照涉案房产规划图，所谓配套商业楼1—5号楼并不存在，该项目分布如前所述。丰台区建委对外告知或答复的查封情况与其主张的在网络系统上未进行实际查封操作记录存在矛盾，不排除丰台区建委工作人员对照其存档的法院协执通知及相关法律文书说明查封情况，而实际并未进行网络上查封操作的情形。但从丰台区建委对外告知或答复的实际效果看，产生了丰台区法院轮候查封及二中院执行异议裁定据此确认本不属于二中院第4份协执通知查封范围的相关房产处于查封状态的问题，且导致某房地产公司涉案商品房住宅购房人无法办理房产证，提出执行异议。客观上产生了扩大二中院第4份协执通知查封范围的效果，可能导致某房地产公司涉案商品房购房人无法办理房产证，进而追究某房地产公司违约责任的后果，对某房地产公司合法权益造成一定影响。因此，可以认定某房地产公司提供的相关证据能够证明某市住建委对外表示的实际查封行为存在，查封范围即相关证据显示的预售许可证的预售范围。

综上，案件的实际情况是法院协执通知确定了一个查封范围，某市住建委实际在网络系统中未做查封，但其对外答复又说已全部查封。事实上商品住宅的购房人无法办理房屋过户登记，行为的对外效力已经形成，对当事人权益产生影响，应认定某市住建委在协执过程中实际查封行为存在，法院可进行实体审理。

（撰稿人：霍振宇）