三、可以灵活运用具体的PPP项目运作方式实施土地一级开发

（一）PPP项目运作方式多种多样

一是根据《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》第三部分“合理确定政府和社会资本合作的项目范围及模式”第二项的规定可知，具体的PPP项目运作方式，根据是否属于经营性项目、准经营性项目还是非经营性项目，来区别适用建设—运营—移交、建设—拥有—运营—移交、建设—拥有—运营、委托运营等方式运作。同时，鼓励各地根据当地实际及项目特点，积极探索、大胆创新，通过建立合理的“使用者付费”机制等方式，增强吸引社会资本能力，并灵活运用多种PPP模式，切实提高项目运作效率。

二是根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第十一条的规定：“……（三）项目运作方式。项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设—运营—移交、建设—拥有—运营、转让—运营—移交和改建—运营—移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定……”

（二）土地一级开发可以创新性地运用具体的PPP项目运作方式

在某市某片区土地一级开发整治PPP项目中，其运作方式为：中标人（社会资本方或社会投资人）与招标人（某市人民政府或某市人民政府授权的国有独资公司）下属公司以股权投资方式共同组建项目公司实施土地一级开发整治，其中：招标人下属公司股比不超过20%，中标人股比不低于80%。招标人委托项目公司作为建设业主，按重庆市的基本建设程序，采用公开招标方式确定施工单位实施土地整治工作。

具体合作投资路径为：第一步，中标人与招标人下属公司某市地产股权投资基金管理有限公司，以有限合伙的方式共同发起设立一家基金合伙企业。某市地产股权投资基金管理有限公司担任该基金合伙企业的基金管理人，负责开发资金的募、投、管、退。第二步，基金合伙企业与招标人下属公司某市某开发投资有限公司、某市某地产股权投资基金有限公司共同出资成立项目公司。其中基金合伙企业出资81%（其中中标人出资不低于80%），某市某开发投资有限公司出资18%，某市某地产股权投资基金有限公司出资1%。

虽然某市某片区土地一级开发整治PPP项目中，其运作方式不是委托运营、管理合同、建设—运营—移交、建设—拥有—运营、转让—运营—移交和改建—运营—移交等方式，但我们不应限于上述形式中，而应探寻PPP模式的实质，即《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》对PPP模式的定义，是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

在某市某片区土地一级开发整治PPP项目中，政府方通过股权合作的方式，与社会资本（中标人）通过共同设立项目公司，利益共享，风险分担，且长期合作的关系。满足PPP模式的实质意义和应有之义。其运行模式如下图：