PPP项目落地的法律之道
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五、即使复杂也须完善的土地一级开发PPP模式合同体系

(一)PPP模式拥有复杂的合同文本体系

根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》第十一条第五项的规定:“(五)合同体系。合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。项目边界条件是项目合同的核心内容,主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。”因此,PPP模式的项目合同体系,相当之复杂。但作为政府方与社会资本方权利义务责任的载体,即使复杂,也须完善。

因PPP模式合同体系之复杂,国家发展和改革委员会特发布了《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》,财政部也特发布了《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号),其中作为附件的《PPP项目合同指南(试行)》更是长达145页。这两部合同指南,以供适用。

(二)土地一级开发PPP模式也有一系列合同文本体系须完善

在某市某片区土地一级开发整治PPP项目中,中标人中标后,首先与招标人签订《某市某片区土地一级开发整治PPP项目股权投资合作合同》。此合同属于总体框架合同,全文只有34条。但在该合同中,约定了各方的核心权利以及下一步需要签订的系列合同,如该合同第二十二条“本合同与项目合同”约定:“本合同为本项目的总体框架协议,甲方(招标人)有权在签订本合同之后,安排其全资子公司或控制的企业,与乙方(中标人)或本合同第一条列明的其他主体,按本合同确定的原则及甲方的要求,签订其他项目合同。乙方不能按本合同约定与甲方签订相关项目合同成立项目公司,甲方有权单方面解除本合同,履约保证金不予退还。”

签订其他项目合同,包含以有限合伙方式共同发起设立一家基金合伙企业的合同(含章程),基金合伙企业与其他公司设立项目公司的合同(含章程),招标人与项目公司之间对某市某片区土地一级开发的委托合同,项目公司与勘察、设计、施工、监理、招标代理机构、货物供应商、资产评估、会计师事务所、金融机构、担保方等单位签订的系列合同。合同虽多,但恰如《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》所说:“PPP模式是在基础设施和公共服务领域政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系。‘按合同办事’不仅是PPP模式的精神实质,也是依法治国、依法行政的内在要求。加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理,通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利,是政府和社会资本长期友好合作的重要基础,也是PPP项目顺利实施的重要保障。”因此,PPP模式的系列合同,须予以完善。但不用担心的是,并不是所有的合同都同时签订,而是根据土地一级开发PPP项目的进展时序,逐步签订、完善相应的合同。