三、行政赔偿时效长于行政起诉期限的理由

关于行政相对人在起诉期限届满后是否仍然可以寻求赔偿救济的问题，学界讨论这个问题的著述非常少，而且基本持否定的意见。^[7]笔者对此问题持肯定的观点，即起诉期限届满后，行政相对人仍然可以在赔偿时效期间内主张相关行政行为违法，要求行政机关承担赔偿责任并寻求司法救济。主要理由是：

首先，起诉期限届满的法律效果是行政行为具有不可争力，即形式确定力。起诉期限届满之后，行政相对人便不能再对其提起撤销诉讼，消除该行政行为的效力（我国学理通说虽然认同无效等确认诉讼不受起诉期限的限制，但司法实践中此类诉讼仍按撤销诉讼对待，适用起诉期限的规定）。也就是说，该行政行为的法效果不再受攻击。由于在各种行政诉讼类型中，撤销诉讼具有优先适用性或排他性管辖的地位，即撤销诉讼居于中心关键地位，各国的立法也往往只明确地规定了撤销诉讼的起诉期限，对于课予义务诉讼等，有的国家或地区因立法规定提起该类诉讼必须行政复议前置，故在行政相对人经复议仍不服起诉时，必须参照适用撤销诉讼起诉期限的规定。而对于一般给付诉讼和确认诉讼，则均不适用撤销诉讼的起诉期限规定。而国家赔偿诉讼在性质上属于一般给付诉讼，在法理上应当适用请求权的消灭时效的规定。

其次，行政行为的公定力是一种有效推定而非合法推定。从理论上讲，行政行为公定力的性质是一种对有关主体产生一定法律效果的效力，而不是合法与否的问题。因此，行政行为的公定力是有效性问题，而不是合法性问题。行政行为的公定力是一种有效推定而非合法推定，这种认识更符合行政法治的发展趋势，符合公定力理论的历史发展演变进程。因此，起诉期限届满之后，虽然行政相对人不能争议该行政行为的效力，但可以在国家赔偿请求权消灭时效期间内，请求国家赔偿，主张该行政行为违法并造成其合法权益受侵害，要求行政机关依法承担国家赔偿责任。

再次，行政行为是否有效与是否违法并不必然一致。行政行为的合法与有效之间不能画等号。合法的行政行为是有效的，但有效的行政行为却并不必然合法。有些行政行为虽然违法，但基于司法裁判利益衡量的需要，并没有被依法判决撤销。在日本、我国台湾地区和我国大陆的立法例中，有关“情况判决”的规定充分地体现了这一实质法治与形式法治相统一的理念。根据我国《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，违法的行政行为在特殊情况下虽然不撤销其效力，但行政机关必须采取相应的补救措施，并应承担相应的国家赔偿责任。在这种情况下，认定被诉行政行为违法并不涉及撤销问题，只涉及是否应予赔偿的问题。

最后，行政撤销诉讼中的违法标准与国家赔偿诉讼中的违法标准存在差别。行政行为违法是包括我国在内的多个国家承担行政赔偿责任的一个重要构成要件，其认定标准至关重要。我国目前的习惯做法是按《行政诉讼法》第五十四条的规定来界定“违法”，而且行政行为的违法必须先经过法院的行政诉讼程序来认定（除非行政机关自己确认违法并作出赔偿决定或者行政复议机关予以确认并决定赔偿），形成了目前国家赔偿责任的承担一般都要经过行政诉讼程序的局面。有学者认为，行政撤销诉讼中的违法与国家赔偿诉讼中的违法是不尽一致的，把作为国家赔偿责任负担条件的“违法”与作为司法审查标准的违法等同起来的认识和做法是不正确的，不利于对行政相对人合法权益的保护。从理论上讲，作为行政诉讼审查标准的违法，是建立在是否需要否定行政行为效力的衡量基础上的。被诉行政行为即使违反了法定程序等，也不一定都被认定构成违法并应当予以撤销。而作为国家赔偿责任构成要件的违法，则是出于在已经造成损害的情况下，是否有可归责于行为主体事由的考虑。^[8]由于行政撤销诉讼中认定的违法与国家赔偿诉讼中的违法是不尽一致的，因此，在行政撤销诉讼的起诉期限届满之后，只要行政相对人在国家赔偿时效内启动国家赔偿程序，主张行政行为违法，并提出赔偿请求，法院当然可以对相关的行政行为是否构成国家赔偿中的违法予以审查认定，并对赔偿请求作出相应的处理。