四、进路探析：行政裁判文书说理的完善路径
（一）理念重塑：树立重过程论证、全面论证、对话式论证的说理理念
1.重视裁判的过程论证。过程论证反映了司法决策的过程，是老百姓最想了解也是法官最应当着重阐明的。它要求证据的取舍应体现行政诉讼举证责任的分担、当事人举证、质证、法庭认证的动态过程，以及根据证据的证明目的、证明力作出的分析判断；事实论证应由法庭认证的证据推导而出；裁判理由的阐释应体现法律解释适用、逻辑论证的过程。
2.树立全面说理理念。全面说理不是要求面面俱到，而是要在强化具体行政行为合法性论证核心的同时，加强对证据、事实的说理。证据和事实是行政裁判文书说理的“物料”，是具体行政行为合法性论证的依托，也是案件个性化的精华所在。[9]应彻底改变行政裁判文书只重合法性论证，忽视证据、事实说理的现象。
3.探索对话式文书说理的理念。在文书说理中充分反映当事人主义诉讼模式的特征，对当事人的质证意见、争议焦点、诉辩理由及时进行回应和说明；增强文书说理的理性商谈与对话色彩，避免“以权压人”的空话、套话。
（二）环境优化：探索多元纠纷化解机制，缓解结案压力与深入推进司法体制改革
1.探索多元纠纷化解机制。在案件数量迅速增长的情况下，行政法官人数并没有成比例地增加，法官承受着巨大的办案压力，因此要求法官按期结案，并在每一个案件的判决书中全面地分析证据、事实和法律，详尽地阐述判决理由，法官面临巨大的工作量。因此有必要探索多元纠纷解决机制，强化与行政机关、基层组织的联动联调，促进行政纠纷的分流解决，有效缓解行政法官的审判工作压力，为法官在行政裁判文书中充分说理营造良好环境。
2.司法体制改革的深入推进。一是通过深化司法体制改革促进司法独立。独立而有权威的司法机关是行政诉讼正常运行的必要条件。[10]党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对深化司法体制改革作了全面部署，其中省级以下地方法院、检察院人财物统一管理正是促进司法独立，去除司法的地方化的重要举措，这项制度的真正贯彻落实将极大地提升司法的独立地位，为司法权对行政权的监督提供良好的制度环境。二是通过设立行政法院，切实发挥行政审判职能作用。由于行政法院具有的独立性、专业性和公平性等特殊优势，设立专门行政法院系统几乎成为所有大陆法系国家普遍采用的模式。[11]在我国设立行政法院不仅可以改变行政审判因专业性的局限而带来的过度谦抑，发挥行政审判能动作用，还有助于提升行政审判的独立地位，改善行政法官说理环境。
（三）制度保障：健全文书说理的制度与机制，准确定位行政审判中的司法建议制度
1.完善行政裁判文书说理的制度规定。由最高人民法院出台规范行政裁判文书说理的制度规定，对证据、事实、裁判理由、说理的内容、要求、标准、方法等进行具体、全面的规定，突出规范性和指导性，并发布文书说理典型样式，供法官在实践中学习参考。
2.健全文书说理保障机制。一是深化审判权内部运行机制改革。通过去除审判权运行中的“行政化”，将裁判权还权于合议庭、独任审判员，改变合议庭、独任审判员定案职能虚化现象，保障法官的权、责相统一。法官的裁判地位得到了保障，“不想说”的现象必然得到改观。二是健全法官职业保障机制。首先，应保证行政法官不因正确说理受到来自系统内外的责任追究，其次，法官的薪酬、职级待遇等应有明确的标准并得到充分保障，法官的工作量以及绩效考评应进行科学合理设置，切实消除法官说理的后顾之忧。
3.健全文书说理的约束、激励机制。约束机制包括建立不说理、说理不充分的倒查机制，将裁判文书不说理或说理不充分作为案件质量评查、裁判文书评查的重要标准，凡因说理原因导致案件被上诉、申诉、信访的，追究承办法官相应责任；强化文书公开机制，建立裁判文书上网和公开查阅制度，将司法公开作为文书充分说理的重要监督手段，定期组织社会公众对上网文书说理状况进行评价。
激励机制包括加大对文书说理的司法投入力度，改变过去重效率、不重说理的做法，减轻效率指标的考核比重，让法官乐于在裁判文书说理方面花费时间和精力；完善优秀裁判文书评比制度，并建立相应的奖励机制，对被评为说理充分的优秀文书，不但给予物质奖励，还作为法官遴选、晋升的优先条件；强化指导性案例的指导、示范作用，以此来带动法官在说理时不仅关注个案本身是否得到了良好、恰当的处理，还更多地关注这个判决对于未来司法的意义，以此来促进文书的充分说理。[12]
4.准确定位行政审判中的司法建议制度。行政审判中的司法建议制度应定位于发挥司法能动作用、推进社会管理创新的方式，而非判决说理的替代性载体。“能动司法不是突破法律，也不是随意盲目司法；能动司法需要高度重视司法自律和自限，必须确保在法制的轨道上进行，必须遵循司法工作的客观规律，坚持司法的基本特征，恪守人民法院的权力分工和职责范围，要做到坚持底线、进退有度。”[13]超越了职能定位的司法建议缺失了司法建议的正当性基础。应当通过加强对司法建议内容的审核把关、规范适用范围来杜绝司法建议的“越位”。
（四）技术提升：策略的调整与说理方法的改进
1.繁简分流——立足案件繁简说理的调整。《行政诉讼法》第八十二条规定，对于事实清楚、权利义务关系明确，争议不大的第一审行政案件，可适用简易程序，对于这部分简单案件，裁判文书中应适当简化说理；对当事人争议较大、法律关系较复杂、社会关注度较高的一审案件，以及所有的二审案件、再审案件、审判委员会讨论决定案件，裁判文书中应加强说理。
2.主次分明——立足文书特点的调整。合法性说理是行政裁判文书说理的灵魂。行政裁判文书无论在架构上还是篇幅上，法官均应着重对具体行政行为的合法性进行论证说理，相关证据、事实要素的建构和说理均应围绕和服务于具体行政行为的合法性论证，与合法性论证相关的详细论证，无关的则能简就简，避免主次不分、详略不当。
3.去“模式化”——立足说理风格的调整。去除合法性论证的“模式化”，摆脱定式思维，是行政裁判文书风格转变的关键。证据和事实的说理应体现案情特点，而不是针对同类性质案件泛泛而谈；法律适用的阐释应突出法官的办案思路和逻辑推理过程，甚至在更高层次上体现出法官的办案风格与行文个性；应将争议问题的说理作为个性化论证的“突破口”，加强说理的针对性。
4.灵活多样——说理方法的改进。不拘泥于从行政法律、法规出发的原理式论证方法，综合运用推理式、辨析式等多种推理论证方法，增强论证的逻辑性。加强对法律的解释，对抽象的法条蕴含的法律原则、法律精神及为什么能够适用于特定的案件进行高度阐明。注重法理、学理、情理等多种说理方法的运用和融合，加强情理的运用，注重对弱势行政相对人的人文关怀，注意文字表达中的衡情酌理。善于发现当事人诉讼背后的真实目的，并在说理中有所侧重，以减少行政裁判与当事人之间的疏离。
（作者单位：江苏省淮安市中级人民法院）
[1] 目前笔者通过中国知网检索到的关于行政裁判文书说理方面的文章，仅有两篇。一篇是闫尔宝、王勇：“行政裁判文书说理水平尚待提高——焦志刚诉和平公安分局治安管理处罚决定案判决评析”，载《行政法学研究》2009年第2期，以个案为切入点强调了行政裁判文书应以具体行政行为合法性为说理重点；另一篇是隋晓红、王丽波：“浅谈加强行政裁判文书的说理”，载《黑河学刊》2006年第6期，对行政裁判文书的法条引用和推理论证方法进行了论述。
[2] 宋冰编：《程序、正义与现代化》，中国政法大学出版社1998年版，第306-307页。
[3] 转引自梁迎修：《法官自由裁量权》，中国法制出版社2005年版，第93页。
[4] 张树义、张力：“迈向综合分析时代——行政诉讼的困境及法治行政的实现”，载《行政法学研究》2013年第1期。
[5] 刘金华：“行政裁判文书改革之我见”，载《行政法学研究》2002年第1期。
[6] 黄学贤、丁钰：“行政审判中的司法建议制度运行分析”，载《行政法学研究》2011年第3期。
[7] 张树义、张力：“迈向综合分析时代——行政诉讼的困境及法治行政的实现”，载《行政法学研究》2013年第1期。
[8] 参见林莉红、宋国涛：“中国行政审判法官的知与行——行政诉讼法实施状况调查报告·法官卷”，载《行政法学研究》2013年第2期。
[9] 沈志先主编：《裁判文书的制作》，法律出版社2010年版，第234页。
[10] 马怀德：“行政审判体制重构与司法体制改革”，载《国家行政学院学报》2004年第1期。
[11] 江必新：“中国行政审判体制改革研究”，载《行政法学研究》2013年第4期。
[12] 马明利：“裁判文书的说理激励机制问题研究”，郑州大学2007年硕士学位论文。
[13] 江必新：“能动司法：依据、空间和限度”，载《人民司法》2010年第1期。