三、原因解读：行政裁判文书说理问题的深度透视

（一）理念因素

1.传统职权主义诉讼模式对行政裁判文书说理理念的影响。近年来，我国行政诉讼模式完成了从职权主义向当事人主义的转变，庭审的对抗性得到强化，而法院的职权主义因素得到弱化。但行政法官的说理理念并未随之充分转变，相较民事法官，行政法官在证据分析认证、事实论证、法律阐释过程中体现出更为浓厚的职权主义色彩，表现为对争议焦点、诉辩理由回应少，文书说理充斥着“以权压人”的空话、套话。

2.重视具体行政行为合法性说理，轻视证据、事实的分析论证。具体行政行为的合法性说理固然是行政裁判文书说理的重点，但一些法官因此而忽视了对证据、事实的分析论证，认为证据、事实的分析论证不重要，在说理上显得十分简单、粗糙。

（二）环境因素

1.行政诉讼司法审查面临的现实困境。一是社会的深刻转型变革使行政诉讼司法审查面临谦抑与能动的“进退维谷”。当前中国正处于社会转型期，各种矛盾层出不穷，行政权力与公民权利间的摩擦不断，客观上要求行政审判有所作为，充分发挥其法律功能、政治功能。而行政争议专业性、技术性的特点以及行政诉讼固有的有限审查原则，又使得司法审查权在处理各种行政争议时表现得十分克制和谦抑。如何发挥行政审判能动作用，同时保持应有的谦抑和克制成为当前行政审判面临的难题。二是司法权威不高、司法的地方化严重制约了行政诉讼司法审查权能的发挥。在当前中国的政治体制和司法体制下，行政权的强大、司法权的弱小是不容忽视的基本事实。^[7]司法机关不独立，法院的人、财、物均受制于地方政府，由此产生了严重的司法地方化、部门利益化，导致行政审判监督依法行政的职能严重受挫。上述因素体现到行政裁判文书说理中，就表现为“不敢说”“不能说”。

2.行政诉讼法有待完善。现行行政诉讼法对行政裁判文书的内容未有规定，更未提及文书说理的具体要求，导致了实践中说理要求、内容的模糊，有必要通过行政诉讼法的修正对行政裁判文书说理的要求、内容予以明确。

（三）制度因素

1.行政裁判文书说理的制度规范不完备。目前关于行政裁判文书说理的制度规范只见于2004年最高人民法院发布的《样式》，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十九条、第七十二条关于阐明证据采信说理的规定，以及《人民法院五年改革纲要》、《法官行为规范》中对裁判文书说理的宏观规定。上述规范性文件提出的说理性要求不够明确和全面，标准不够严格，尤其是技术规范欠缺，缺乏应有的指导性。

2.审判权内部运行制度的缺陷导致法官权责分离。法院现行的审判权内部运行机制仍然是院、庭长审批制、审委会定案制，法官很少独立定案，造成审者不判，判者不审。法官不参与决策使得法官心理上产生惰性，裁判文书的制作自然敷衍了事，多堆砌事实、证据代替判案理由的阐述。

3.缺少文书说理的约束和激励机制。目前的案件质量评查制度并未将裁判文书说理作为评定案件质量的要素，不说理或说理不充分的责任不明确，没有形成制度性的约束机制。仅有的裁判文书评查对法官的业绩考评影响不大，正面激励作用不够。

4.缺乏应有的职业保障机制。行政裁判文书的说理对象是具体行政行为，一方当事人是享有行政权力的行政主体，说理中还可能涉及对内容庞杂的行政实体法规范进行审查评价，尤其是需要通过健全的职业保障制度保障法官敢于说理。但反观我国行政法官职业保障机制，无论是独立审判地位、薪酬待遇，还是安全保障等都与依法履职的要求不相匹配。据有关调查显示，行政法官在作出裁判时担心得罪行政机关的占到54.4%，^[8]可见其职业保障机制亟待健全。

5.行政审判中的司法建议制度有待规范。行政审判中的司法建议是指对不属于自己权限范围的事项向行使行政职权的有关主体提出改进的意见、建议，是法院参与社会管理创新的一种方式。但实践中行政审判司法建议存在定位不够准确、内容不够规范、审查不够严格等问题，导致司法建议“变形”为文书说理的替代性载体。

（四）主体因素

1.法官的功利思想。行政争议具有矛盾尖锐、双方对抗性强等特点，本质上是权力与权利之间的博弈，一旦说理不慎，可能造成双方的强烈摩擦，甚至将矛盾引向法院，因此法官“言多必失”的趋利避害心理更为强烈。对于行政机关的违法行为，剖析深入了担心会给行政机关“丢面子”，瑕疵行为能不提则不提，涉及某类行政管理制度的尽量减少开放性论证等。

2.法官说理的技术水平不高。一是说理定式思维的局限。习惯于将类案的说理逻辑模式化，缺乏对案件个性化论证焦点的关注。二是说理详略把握不当。对具体行政行为的全面审查演变为了说理上的面面俱到，没有突出对有争议的证据、事实和法律问题进行说理。三是说理方式、方法单调。多以行政法律、法规的法条规定为核心进行原理式论证，少有辨析式、推理式论证；多事理、文理论证，少法理、学理、情理论证。