二、问题审视：行政裁判文书说理的实证考察

（一）对行政裁判文书样式的考察：说理性要求不够明确、全面

现行行政诉讼法没有规定行政裁判文书的内容，目前实践中的行政裁判文书较为严格地遵循了2004年最高人民法院发布的《一审行政判决书样式（试行）》（以下简称《样式》），包括作为类、不作为类和行政赔偿类3种样式。司法实践中，作为类案件占行政诉讼案件的绝大多数。一审作为类行政裁判文书包括首部、事实、理由、判决结果和尾部五大部分，事实、理由和判决部分为：“经庭审质证（或交换证据），本院对以下证据作如下确认：……经审理查明，……（经审理查明的案件事实内容）。本院认为，……（运用行政实体及程序法律规范，对具体行政行为合法性进行分析论证，对各方当事人的诉讼理由逐一分析，论证是否成立，表明是否予以支持或采纳，并说明理由）。依照……（写明判决依据的行政诉讼法以及相关司法解释的条、款、项、目）之规定，判决如下：……”上述表述提出了行政裁判文书说理的基本要求。

笔者认为《样式》对行政裁判文书说理的要求不够明确、全面。首先，没有提出证据说理要求。说理性要求集中在“本院认为”部分，而没有明确和强调证据的分析认证，给人似乎不必说理的印象。而实际上，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）第四十九条第一款明确要求“法庭在质证过程中，对与案件没有关联的证据材料，应予排除并说明理由”，第七十二条第二款要求“人民法院应当在裁判文书中阐明证据是否采纳的理由”。而这些要求在《样式》中没有体现。其次，裁判理由的说理方法列举不全。“运用行政实体法和程序法规范”仅是法理论证方法，而除了法理论证方法，行政裁判文书还可以充分运用事理、学理、情理等多种论证方法进行说理。仅列举“运用行政实体法和程序法规范”似有限制说理方法之嫌。最后，未对裁判方式的选择提出要求说理。“本院认为”部分仅要求对“具体行政行为的合法性”“各方当事人的诉讼理由”进行分析论证，没有对裁判方式的选择提出说理要求。而实际上，由于行政诉讼并不遵循诉判一致原则，法院最终作出的裁判与当事人的诉讼请求可不相对应，且法官对裁判方式的选择享有一定的裁量空间，如同样是违法的具体行政行为，法官可选择撤销、确认违法或无效三种裁判方式，只有通过充分说理才能使当事人真正认同法院的裁判，而《样式》并未对裁判方式的选择提出说理要求。

（二）对行政裁判文书说理的文本考察：说理不充分的实践样态

为一探实践中行政裁判文书说理的面相，笔者从所在的H市中院和基层法院随机抽取了2011年到2013年行政裁判文书共100份（不含撤诉案件），对文书说理状况进行了细致考察，其中说理充分的83份，说理不充分的16份，说理存在严重错误的1份。总体看来，发现的问题可归纳为以下几类：

样态一：“被忽略”的证据采信

调研中笔者发现，证据采信说理的忽略是行政裁判文书说理不充分的一大顽疾。16份说理不充分的行政裁判文书中，有10份存在证据分析、认证说理不足的问题，表现为证据未认证、无质证意见直接认证、原告方证据缺失、列举证据无证明目的、以证据“三性”的说明替代证明力的说理等。缺少了证据采信理由的支撑，文书事实建构与裁判理由的当事人认同度可想而知。

样态二：“简单化”的事实论证

事实论证的简单化是指从裁判文书中看不出从证据推导出案件事实的论证过程或论证过于简单。16份说理不充分的行政裁判文书中，有6份存在事实论证不充分的现象，主要表现为：直接引用行政机关作出行政决定认定的事实、对争议事实未认定、事实表述的不确定等。如某规划行政处罚案件中，在原、被告双方均未举证证明原告违法建筑超出规划许可的实际范围，法庭亦未组织调查的情况下，直接以行政处罚决定书中载明的“南北长13.8米，东西宽1.82米的违法建设”作为法庭认定的事实，存在明显的主观臆断。

样态三：“模式化”的合法性说理

目前的行政裁判文书中，虽然不乏一些说理透彻、论证严密的优秀文书，但大部分行政裁判文书的说理较为平直和“模式化”，表现为：合法性论证仅围绕被告是否具有法定职权、被诉具体行政行为是否符合法定程序、认定事实是否清楚、主要证据是否充分、适用法律、法规是否正确等具体行政行为合法性的基本要素进行阐述，或由“事实清楚、证据充分”“程序合法”“符合法律、法规的规定”等套话拼凑而成，对原告诉讼请求、诉辩理由的回应不够，针对性不强，表现出过度的要素化、程式化，甚至有的驳回原告诉讼请求的判决，也不对原告诉求进行释明回应。从中看不出法官的办案思路和逻辑推理的过程，更谈不上充分运用各种论证方法对裁判理由进行阐释。

样态四：“隐晦”的判决方式选择

行政诉讼判决方式包括撤销、履行、变更、驳回原告诉讼请求、确认（合法、有效或违法、无效）等方式，《行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）对每种判决方式的适用情形均作出了具体规定，法官在选择适用判决方式时应适当说理。但调研中笔者发现，法官对判决方式进行说理的不多，如原告要求撤销具体行政行为，法院最终依据“撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失”作出确认违法判决，但未对“给国家利益或者公共利益造成重大损失”进行充分说理；又如，原告要求变更行政行为，但最终法院判决撤销，但未对未采用变更的判决方式予以说理。总体来看，判决方式的选择显得较为“隐晦”和“神秘”。

（三）对行政裁判文书说理效果的考察：上诉率的升高和促进行政法治发展功能的萎缩

考察行政裁判文书说理的效果可从两个层面进行考察：一是当事人层面，即诉讼双方当事人对文书说理是否认同、信服，文书说理是否起到了定分止争的作用；二是整个社会层面，即文书说理促进行政法治发展的效果如何。

关于第一个层面，笔者通过考察所在H市中院2011年至2013年审结的行政上诉案件，发现行政裁判文书不说理、说理不充分是行政案件上诉的重要诱因（具体见表1）。究其原因，由于行政诉讼矛盾的尖锐性，说理不充分的裁判文书难以说服诉讼双方当事人，且随着公民权利意识的提高，相当一部分行政诉讼当事人仅为了“讨个说法”都会进行上诉，由此导致了行政案件上诉率的升高。

表1：2011—2013年H市中院审结的行政上诉案件涉说理因素情况表

关于第二个层面，不说理、说理不充分实际造成了行政裁判文书促进行政法治发展功能的萎缩。由于多数法官只注重保证裁判结论的正确，或只注重表面形式上的自圆其说，而较少顾及和考虑说理从法律解释与法律适用角度对诉讼双方行为尤其是具体行政行为的评判、指导意义，因此，行政裁判文书通过说理促进行政法治发展的功能未充分发挥。笔者通过对H市两级法院10名行政法官进行访谈及对50名涉诉行政案件当事人（包括行政相对人和行政主体诉讼代理人）发放调查问卷，发现80%的法官、74%的诉讼当事人认为行政裁判文书说理对行政主体、行政相对人行为的规范、引导作用有限，甚至8%的诉讼当事人认为没有作用。

（四）对行政裁判文书说理替代性载体的考察：司法建议应否补位行政裁判文书说理

作为一种柔性规范，司法建议在行政审判中被广泛使用，发挥了促进行政法治发展、实现司法与行政良性互动等积极作用。但正如有的学者所忧虑的，“如果大量的违法行为以司法建议的弱强制力来应对原被告两者之间强烈的对立和摩擦，而让行政判决缺位，这无疑是危险的。”^[6]笔者通过对H市法院近三年来发送的司法建议进行考察，发现从数量上看，行政诉讼案件发送司法建议数逐年上升，2013年达到每4.6件案件发送1份司法建议，远超过刑事、民事案件发送司法建议水平（具体见表2）；从内容上看，相当一部分行政诉讼案件发送的司法建议实际充当了文书说理的替代性载体。笔者试举一例：某行政强制拆除案判决理由部分表述为“综上所述，被告××县政府强制拆除行为适用法律正确，程序合法”，之后判决驳回原告诉讼请求。但在向该县政府发送的司法建议中则写道：“审理中发现你府在对原告××住房实施行政强拆过程中程序存在以下瑕疵：1.依据……的规定，你府在决定对原告居住房屋进行强制拆除后，未提前15日通知并动员原告自动搬迁。2.你府在组织强制拆迁当日，未书面通知原告××到达拆迁现场……”程序瑕疵实为法院未予维持而判决驳回原告诉讼请求的理由，但在裁判文书中却未予阐明。类似的司法建议在实践中不在少数，以不公开的司法建议替代文书应有的说理，超越了司法建议本身的职能，亦是对司法裁判权的放弃，结果只会催生公众“司法不公”的深深疑虑。

表2：2011—2013年H市法院行政诉讼案件发送司法建议情况表