一、近年南通市集体土地征收拆迁行政诉讼的基本情况和主要特点

（一）基本情况

1.案件总体情况

（1）一审情况。2010年至2013年，南通市两级法院共受理一审集体土地征收拆迁行政诉讼案件^[4]319件，审结313件，征地拆迁案件受案量占全部一审受案总数的14.51%。其中：2010年受理79件，审结79件，受案占比16.81%；2011年受理110件，审结110件，受案占比23.35%；2012年受理59件，审结59件，受案占比11.75%；2013年受理71件，审结65件，受案占比8.61%。（详见表1、图1）

表1：2010—2013年南通市集体土地征收拆迁一审行政案件情况统计表

（2）二审情况。2010年至2013年，市中院共受理二审集体土地征收拆迁行政诉讼案件163件，审结161件，征地拆迁案件受案量占全部二审受案总数的29.26%。其中：2010年受理39件，审结39件，受案占比37.86%；2011年受理52件，审结52件，受案占比36.36%；2012年受理35件，审结35件，受案占比26.12%；2013年受理37件，审结35件，受案占比20.9%。（详见表2、图1）

表2：2010—2013年南通市集体土地征收拆迁二审行政案件情况统计表

图1：2010—2013年南通市集体土地征收拆迁行政案件受案占比情况示意图

2.行政争议协调化解情况

（1）一审情况。2010年至2013年，在审结的313件一审征地拆迁行政案件中，经人民法院组织协调，被诉行政机关依法改变具体行政行为或满足原告合理诉求后，原告撤回起诉107件，撤诉率34.19%。其中，2010年撤诉32件，撤诉率40.51%；2011年撤诉36件，撤诉率32.73%；2012年撤诉18件，撤诉率30.51%；2013年撤诉21件，撤诉率32.31%。（详见表3、图2）

表3：2010—2013年南通市集体土地征收拆迁一审行政案件原告撤回起诉情况统计表

（2）二审情况。2010年至2013年，在审结的161件二审征地拆迁行政案件中，原告撤回上诉41件，撤诉率25.47%。其中，2010年撤诉11件，撤诉率28.21%；2011年撤诉19件，撤诉率36.54%；2012年撤诉5件，撤诉率14.29%；2013年撤诉6件，撤诉率17.14%。（详见表4、图2）

表4：2010—2013年南通市集体土地征收拆迁二审行政案件上诉人撤回上诉情况统计表

图2：2010—2013年南通市集体土地征收拆迁行政案件当事人撤诉情况示意图

3.行政机关一审败诉情况

2010年至2013年，在全部审结的313件一审征地拆迁案件中，通过撤销、确认违法、要求履行法定职责等方式，判决被诉行政机关败诉18件，败诉率5.75%。其中，2010年败诉6件，败诉率7.59%；2011年败诉5件，败诉率4.55%；2012年败诉2件，败诉率3.39%；2013年败诉5件，败诉率7.69%。（详见图3）

图3：2010—2013年南通市行政机关行政案件一审败诉与集体土地征收拆迁案件败诉情况示意图

（二）主要特点

1.征地拆迁行政诉讼案件受案量高位放缓，但地域性特征明显

2010年至2013年，较之其他类型的行政诉讼案件，集体土地征收拆迁案件的一、二审受案量达到了482件，占该时段行政诉讼案件受案总量的17.4%，居第二位。其中，2010年受理118件，占当期行政诉讼受案量的20.52%，居第二位；2011年受理162件，占当期行政诉讼受案量的26.38%，居第一位；2012年受理94件，占当期行政诉讼受案量的14.78%，居第三位；2013年受理108件，占当期行政诉讼案件受案量的11.59%，居第三位。从绝对值来看，全市的征地拆迁案件自2012年以来受案明显放缓，并出现了与同时段行政案件快速增长相背离的发展态势。（详见表5、图4）

表5：2010—2013年南通市一、二审受案主要类型统计表

图4：2010—2013年南通市行政一、二审受案与集体土地征收拆迁受案示意图

从地域分布来看，2010年以来的集体土地征收拆迁案件主要集中在如东、海安、启东、如皋和崇川区等5个县（市）区，共发案305件，占一审受案总量的95.61%。其中，如东85件，占26.65%；海安68件，占21.32%；启东60件，占18.81%；如皋53件，占16.61%；崇川区39件，占12.23%。总的来说，征地拆迁案件的分布密集程度基本上与地区都市拓展和城镇化建设速度相关，旧城改造和城市扩张程度越高，对土地的需求量越大，征地拆迁的官民矛盾越突出，诉至法院的行政案件也就越多。（详见图5）

图5：2010—2013年南通市集体土地征收拆迁一审行政案件地域分布示意图

2.征地拆迁案件涉及的具体行政行为呈扩散特点，但所争议的实质性问题相对集中

区别于劳动保障、房屋登记、公安、工商等行政管理领域内的各种单一性行政行为，一个征地拆迁项目的启动或推进通常需要众多前置性行政行为的支持，并在实施过程中又会牵涉到其他许多的行政行为，一旦引发行政争议，利益相关方往往会在对拆迁裁决、拆迁许可、强制拆迁等征地拆迁的核心行为提起行政诉讼之后，扩大到这些行为的各种前置及后续行为，如分别起诉征地拆迁项目的立项批准文件、建设用地规划许可证、建设用地批准文件、建设工程规划许可证、征地公告、安置补偿公告、责令交出土地、责令限期拆除决定、要求行政机关对上述行政行为进行复议，对复议决定不服，再提起行政诉讼等。当因征地拆迁引发治安案件时，又会提起与之相关的治安行政诉讼。最后，如上述救济手段仍达不到目的，则会依据《政府信息公开条例》的规定，提出公开相关政府信息的申请，而不管是否获取政府信息，有无实际的诉的利益，均向法院提起政府信息公开的行政诉讼。由此形成众多的关联诉讼和系列诉讼，几乎回应了征地拆迁的全过程，形成该行政领域内“有管理就有诉讼”的独特现象。例如：如东县住建局于2010年1月向如东县土地资产储备开发中心颁发房屋拆迁许可证，对如东县掘港镇新光村7组、10组的集体土地上的房屋实施征地拆迁，截至2013年12月，被拆迁人王守荣等8人先后向法院提起一、二审行政诉讼38件，涉及的具体行政行为分别为建设项目立项审批、土地征用、用地规划许可、用地审批、房屋拆迁许可、拆迁裁决、拆迁强制、信息公开、要求公安履行保护人身财产的法定职责、不服相关行政复议等，涉及的被告包括如东县政府、发改委、建设局、国土局、公安局、南通市政府、市公安局等众多行政机关。他们在保护自身合法权益的过程中，愿意花费大量的时间、精力提起一系列的行政诉讼，试图通过不断反复的复议和诉讼，给政府、法院施加压力，导致了诉讼的复杂化、诉讼成本的增大、审判资源的浪费。

尽管集体土地征收拆迁行政案件所涉具体行政行为的类型多样，但诉讼中原告要求实质性解决的仍然是补偿安置问题。据统计，在319件一审征地拆迁行政案件中，不服拆迁裁决、拆迁许可、强制拆迁以及认为征地行为违法要求行政赔偿的案件，共计有173件，占比54.23%。其他45.77%的征地拆迁案件，虽然当事人的诉讼请求未直接针对补偿安置问题，但当事人在起诉的事实和理由中几乎均提及“补偿安置标准低”“补偿安置不到位”“难以保持原有生活水平”等与补偿安置实质相关的问题。以市中院52份一审裁判文书为例，除13份属当事人撤诉或移送管辖的案件，因未载明当事人诉请及事实和理由而无法从裁判文书中看出原告诉请的真正动因外，其余39份裁判文书中，只有3份裁判文书载明当事人仅因程序违法等原因起诉而未涉及补偿安置问题，其他36份裁判文书中当事人诉请及事实和理由部分均不同程度地提到了补偿标准、补偿安置、补偿对象、补偿方式、补偿安置费用的计算等与补偿安置有关的问题，占比69.23%。（详见表6）

表6：2010—2013年南通市集体土地征收拆迁一审行政案件类型统计表

3.涉征地拆迁行政案件的利益主体多元，表现为较明显的群体性

征地拆迁的最基本动因是城市扩张、道路建设和地区重大工程项目建设，对土地的需求量大、征地范围广、涉及人员众多，往往涉及一个特定群体的切身利益。基于我国现行的土地所有制度，土地的使用者与所有者、房屋的所有权与土地的所有权相分离，导致在集体土地征收拆迁中土地所有者、土地使用者、房屋所有者、房屋使用者以及集体土地承包主体等诸多主体交织，这就使得原本就人数众多的利益群体更加复杂多元。加之征地拆迁的一方主体往往是地方政府，既是国有土地所有权的代表，又是集体土地征收、房屋拆迁的决策者与实施者，也是被征收土地的利用者，还是争端的协调者与裁决者，为更好地保护自身权益、与强势政府抗争，涉征地拆迁权利人也更容易形成利益共同体而抱团维权诉讼。据统计，在2010年至2013年产生的319件集体土地征收拆迁一审行政案件中，5人以上抱团诉讼的群体性案件有86件，占26.96%。其中，原告为5人至10人的案件56件，占群体性诉讼案件的65.1%；原告为10人至30人的案件24件，占群体性诉讼案件的27.91%，原告超过30人的案件6件，占群体性诉讼案件的6.98%。（详见表7）

表7：2010—2013年南通市集体土地征收拆迁一审群体性诉讼分类统计表

集体土地征收拆迁群体性行政案件高发的区域相对集中，主要发生在如东（46件）、启东（18件）、海安（12件）三个地区，合计76件，占群体性行政案件的88.37%；而海门市、港闸区、开发区近年来没有发生相关领域的群体性行政案件；其余如皋市6件、崇川区2件、通州区2件。集体土地征收拆迁群体性诉讼案件的出现，表明集体土地征收过程中的矛盾，已由个别的、单一的矛盾，转为影响较大、涉及人数众多的复杂矛盾。这类案件审理裁判与社会稳定紧密联系，而妥善处理集体土地征收拆迁纠纷尤其是群体性纠纷，已成为行政审判工作的重中之重。（详见图6）

图6：2010—2013年南通市集体土地征收拆迁一审群体性诉讼区域分布示意图

4.征地拆迁案件的结案规律有别于行政案件的总体结案规律

经调研发现，区别于行政一审案件的总体结案规律，征地拆迁案件存在明显的“两高一低”现象。

一是被告胜诉率高。2010年至2013年，全市征地拆迁一审行政案件判决维持被诉具体行政行为28件、判决驳回原告诉讼请求93件，合计121件，被告胜诉率为38.66%，比一审行政案件的被告胜诉率28.86%高出9.8%。其中，征地拆迁案件判决驳回原告诉讼请求93件，占比29.71%，比一审行政案件的判驳比例25.38%高出4.33%。本来，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条关于判决驳回诉讼请求的规定，其本意是适用于“事实清楚、适用法律正确、程序合法，但又不适于判决维持的具体行政行为”，但实践往往对该条第（四）项“其他应当判决驳回诉讼请求的情形”作扩大理解，对事实或程序有瑕疵不宜判决维持且不宜判决撤销的案件，也以判决驳回原告诉讼请求的方式处理。显然，在征地拆迁案件中，法官更愿意用“判决驳回原告诉讼请求”的方式来平衡依法行政与服务发展的关系。

二是裁定驳回原告起诉的比例高。2010年至2013年，南通市法院集体土地征收拆迁一审行政案件裁定驳回原告起诉46件，占比14.7%，比一审行政案件的裁驳比6.97%高出7.73%。

三是原告撤诉率低。区别于上述“两高”现象，2010年至2013年，南通市法院集体土地征收拆迁一审行政案件裁定准予原告撤回起诉107件，撤诉率34.19%，较之一审行政案件的撤诉率55.87%，明显低了21.68%，这也进一步表明由集体土地征收拆迁过程中产生的行政争议，官民矛盾更加激烈，更加难以化解。（以上详见表8）

表8：2010—2013年南通市一审行政案件与集体土地征收拆迁案件裁判情况统计表

基于集体土地征收拆迁行政诉讼案件被告的高胜诉率和原告的低撤诉率，直接导致了此类纠纷的高上诉率和高申诉上访率。2010年至2013年，在全部审结的313件一审征地拆迁行政案件中，当事人不服一审裁判上诉163件，上诉率52.08%，较之一审行政案件26.57%的上诉率，明显高出了25.51%；而在全部审结的474件一、二审生效的集体土地征收拆迁行政诉讼案件中，当事人申诉56件，申诉率11.81%，较之6.93%的行政案件申诉率，高出了4.88%。（详见图7）

图7：2010—2013年南通市生效行政案件上诉、申诉及集体土地征收拆迁案件上诉、申诉情况示意图