立法旧忆 坚持“日落条款”原则，搞好法规规章清理[1]
年初以来，全国人大、国务院在自身清理法律、行政法规的基础上，先后在全国部署清理地方性法规、规章和规范性文件的工作，要求在年底前完成，以确保党的十五大确定的到2010年形成中国特色社会主义法律体系的总体目标如期实现。
这次清理工作，从法理上说，体现和确认了“日落条款”原则，是我国法治建设上的一大突破。
一
“日落条款”，是一种形象的说法，寓意为法律和其他事物一样，也是具有生命周期的，也会像太阳一样“下山”。最早提出这个观点的是美国前总统杰斐逊，他认为“地球应该属于活着的世代”，所以包括宪法在内的一切的法律都有一定的寿命（他认为最长19年），否则，“我们将失去作为法律的主宰者的意义”。“日落条款”在后来的立法活动中发展成为一个法律原则，它包含两个方面的内容。
一是对规则（法律性文件）适时进行评估、清理，把其中过时的、阻碍经济社会发展的规范予以废止或修改。如我国《行政许可法》第二十条规定：“行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。”
二是明确规定、规范的“落日”时间。如不少地方规定了有效期制度，还有的在规范“日出”（实施之日）之时，就规定其“日落”之日。
法律制度作为上层建筑，虽决定于经济基础，但对经济基础又有极大地反作用。这种反作用表现在两个方面：当它适应经济基础时，它就会通过调整各种社会关系，促进经济发展、社会进步；当它不适应经济基础时，就会阻碍经济社会的发展，甚至成为其桎梏。所以，我国历史上讲究“易”（变）之道，“变则通，通则久”，不易则滞。凡与时俱进，主动变法者则兴，著名的商鞅变法、北魏孝文帝拓跋宏变法，在短时间内使国家面貌焕然一新、国家富强，就是其例证。相反，凡夜郎自大、固步自封者则衰。近代以来，中日两国处于同种境况，面临同样的命运，日本主动变法，通过明治维新，推行君主立宪，走上了“富国强兵”“殖产兴业”和“文明开化”之路，成为亚洲强国；而满清政府则抱残守缺，冥顽不化，死抱“祖宗之法不能变”，非但不主动思变，还残酷镇压了戊戌变法运动，不但使满清灭亡，还导致了近代中国的百年屈辱。
在当今这个市场经济飞速发展和对外开放、全球化成为潮流的时代更是如此，各种社会关系呈现出复杂性、多变性、开放性等特点。“坐地日行八万里，巡天遥看一千河”，这种急变的形势要求法规、规章不仅要积极适应、同步调整现存的社会关系，更要求它们具有很高的前瞻性。然而“法律永远是滞后的”，“立法是遗憾的艺术”，立法者往往处在“山中方一日，世上已千年”的境况中。那么，该怎样处理定和变的关系？坚持日落条款，及时评估清理无疑是不二的选择。否则，将滞止发展，并由小滞到大滞，成为社会发展的桎梏。
可见，清理就是变法，就是除旧布新，就是变革、革命，不变革就没有出路。因此，要把这次清理工作上升到关系我国改革开放前途、中华民族命运的高度来认识。
二
这次全国性清理工作的直接目的是建成有中国特色的社会主义法律体系，那么，这个法律体系的要求无疑是这次清理工作应遵循的标准。我认为这个法律体系具有以下特征：
一是规范市场经济的。它要求市场要统一、开放，反对条块分割、设置壁垒。因此，要坚决清除那些诸如《打击投机倒把行政处罚暂行条例》之类的规范，为市场的自由规范提供有力的法制保障。
二是对外开放的。国内规范要符合WTO规则、国际惯例和7国的对外承诺。坚持国民待遇和透明度原则，政府的干预一是要少，二是要公开透明。坚决清除那些保护落后、超国民待遇等歧视性规则和条款。
三是制约权力的。规范行政处罚，减少行政许可，坚持政务公开，畅通行政复议、行政诉讼等救济途径。不仅要保护公民、法人的实体权利，还要保护其程序权利。权力的行使不能“内部程序外部化”。
四是以人为本的。以人为本，既不是以少数人为本，也不是以多数人为本，而是以人人为本，以每个人的权利为本。坚持城乡一体，一视同仁，平等竞争。清除那些同工不同酬、同地不同价、同命不同价的规定。
五是统一和谐的。坚持法制统一，对那些与上位法相抵触的规定要进行修改和废止。坚持规范之间和谐一致，通过清理和修改，消除“依法打架”的现象，为建设和谐社会提供统一和谐的可依之法。
这些特征就是这次清理工作的标准，凡与之相符合的就是日出条款或日中规范，就是可以继续实施的。凡与之相悖的就是日落条款和规范，就应该“寿终正寝”，退出历史舞台。起草部门或者实施部门要克服“夕阳无限好，只是近黄昏”的怜惜感，落日般的规章或条款虽是夕阳，但它却不会生出绚丽的晚霞，只能带来渐进的黑暗，阻碍社会的发展。所以，该废的坚决废，该改的坚决改。通过这次清理，为建成有中国特色社会主义法律体系的宏伟目标做出贡献，为依法治国、依法行政提供良法善规，同时也为今后的地方立法留出广阔的空间。
三
如前所述，“日落条款”原则第二方面的含义就是在条款“日出”之时，就明确其“日落”之日。坚持这一原则，我们要在清理工作完成之后，建立长效机制，分别确定规章和规范性文件的有效期，并晓谕社会，让公民、法人和其他组织监督。有效期一到，规则自然失效。若规则部分条款需要继续实施的，则由起草或执行部门向制定机关申报，纳入立法程序，经制定机关审议，向社会公布实施。这样才能使规章和规范性文件永远紧跟时代，如初升之朝阳和中天之丽日，照耀着社会文明进步的步伐。
[1]本文写于2010年7月。