第四讲 面对新形势，地方立法的指导思想要实现几个转变
一、大背景、大法治对地方立法提出了新要求
形势出任务、出政策、出干部。那么当前能对立法能产生重大影响的大事有哪些呢？
当前中国之大事，莫过于中共十八大、十八届三中、十八届四中全会三个会议了。中共十八大确定了全面建成小康社会、进而实现中华民族伟大复兴的宏伟目标，十八届三中全会对全面深化改革作出了顶层设计，十八届四中全会规划了全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的美好蓝图。
它们三者是有内在逻辑关系的。如果说十八大确定的小康社会是目标，那么，三中全会设计的改革就是其动力，四中全会规划的法治则是其保障；如果说小康社会是一体，那么改革和法治就是其两翼，而且法治建设不仅是小康社会的保障，同时还是其重要内容。因为小康目标不仅是经济目标，还是社会发展、法治进步的目标。它包括“到2020年，依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保护。”
再看十八届三中和四中全会的关系，它们是堪称姊妹的两篇华彩乐章。三中全会设计的改革总目标是实现国家法治体系和能力的现代化，四中全会规划的法治建设总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。两者既互为目标又互为手段。改革为法治建设开山破障，法治为改革提供规范和保障。习近平总书记在四中全会上指出：“实现这个（改革）奋斗目标，落实这个顶层设计，需要从法治上提供可靠保障。”同样，法治不仅是推动改革的手段（规范、保障），也是改革的目的。因为实现国家治理体系现代化的改革目标，就包括法治。治理体系现代化的制度基础就是分权化、民主化、科学化、法治化。法治必然走向善治。
三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的改革的重点任务，也是法治建设的重要方面，立法的主要任务。
第一，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出了善治。善治就是从政府一元、单向、刚性的管理方式走向政府、社会和个人多元、合作、共治的治理模式。如前所述，治理体系的现代化，就是分权化、民主化、科学化和法制化。这正是立法推进制度建设的重要内容。
第二，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用。立法要正确处理政府和市场的关系，探索理清二者的边界，一方面要完善市场规则，另一方面要促进政府转变职能。
第三，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要创新社会治理体制，改进社会治理方式，激发社会组织活力，构建防范和化解社会矛盾的有效机制。正确处理政府和社会的关系，促进政府向社会放权转能，培育壮大社会组织，促进行业自律和基层自治，使人民安居乐业，社会安定有序。这和建设法治政府、法治社会不谋而合。
第四，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要继续加强民主政治制度建设，保证人民当家作主，发展协商民主、基层民主，完善中国特色社会主义法律体系。
第五，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，进一步扩大开放，构建开放型经济新体制。不仅要开放商品贸易，而且要开放服务贸易；不仅要坚持WTO规则，而且要建立自由贸易区，增加在国际规则制定中的话语权。随着全球一体化的潮流，除了经济贸易规则外，越来越多的政治、司法、社会方面的规则也在向一体化迈进。“太平世界，环球同此凉热”（毛泽东），是大势所趋。这要求法治建设要继续扩大开放，注意与国际有关的游戏规则和惯例接轨。
四中全会《决定》对法治建设做出了总体部署。
总目标是建设中国特色的社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。
中国特色社会主义法治体系包括：完备的法律规范体系，高效的法治实施体系，严密的法治监督体系，有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。
怎么建设社会主义法治国家？要坚持三个共同推进（依法治国、依法执政、依法行政），三个一体建设（法治国家、法治政府、法治社会），实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。
通过上述分析，我们对十八届四中全会精神可以得出两点结论：
第一，它是一个重大抉择，是我国法治建设史上的里程碑。在我国两千多年的历史上，有法制而无法治，只治民而不治官，只讲秩序而不讲价值。“国王就是法律”，“生法者，君也，守法者，臣也，法于法者，民也”（管仲）。
传统社会主义国家，在理论上不承认人民政权会滥用权力侵犯人民的权利，所以没有限权治官的法律法规。特别是受列宁“无产阶级的革命专政是由无产阶级对资产阶级采用暴力手段来获得和维持的政权，是不受任何法律约束的政权”（《列宁全集》）理论的影响，恣意行政，无法无天，最甚者如斯大林的“肃反扩大化”和中国“文革”推翻宪法，抛弃法律，发动群众打倒干部，夺取政权，形成“多数人暴政”，全民内战，天下大乱。
党的十一届三中全会重启法制建设，提出了著名的十六字方针。但受当时的条件所限，只能侧重于法律制度建设，如强调“有法可依，有法必依”，但依什么法，并没要求，反倒是强调“有比没有好”“立法要宜粗不宜细”。1995年，党的十五大提出“依法治国”，才真正从法制走向了法治，从“国王就是法律”变为“法律就是国王”。十八届四中全会正是在“深刻总结了我国社会主义法治建设的成功经验和深刻教训”（《决定》）的基础上作出的重大战略抉择，它必将开启我国法治建设的新时代。
第二，它是在大背景之下规划的大法治。所谓大背景就是《决定》指出的“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。”当前“全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变，我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有……面对新形势新任务，我们党要更好地统筹国内国际两个大局，更好地维护和运用我国发展的重要战略机遇期，更好地统筹社会力量、平衡社会利益，调节社会关系，规范社会行为，使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现我国和平发展的战略目标，必须更好地发挥法治的引领和规范作用。”
所谓大法治，就是全面建设，而不是单项推进，是五个体系建设、三个共同推进（依法治国、执政、行政）、三个一体建设（法治国家、政府、社会）、四个重点环节（立法、执法、司法、守法）。大法治中的立法也是大立法，完备的法律规范体系，不仅指法律、法规、规章、规范性文件，还包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范。
大背景、大法治对立法工作提出了新要求。
总体要求是：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一次立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公开、公平、公正原则贯穿于立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。”
具体任务是：健全宪法实施和监督制度、完善立法体制、深入推进科学民主立法、加强重点领域立法和队伍建设。
《决定》提出的法治建设的五项原则，也是立法工作必须坚持的根本原则。
一是坚持党的领导。这是中国特色社会主义法治的最本质特征和最根本保证。包括地方立法在内的立法工作必须坚持党的领导，在党的路线政策指引下创规立制。这将在后面专章论述。
二是坚持人民主体地位。这是宪法的庄严规定，是唯物史观的基本要求，也是立法工作的价值所在和力量源泉。必须把为人民立法和靠人民立法的理念落实到立项、起草、审议、评价和立改废各环节，把人民满意、遵守和信仰作为检验立法成果的最高标准。
三是坚持法律面前人人平等。这是法制和法治的根本区别，也是法律法规的价值追求。贯彻这一原则就是立法在制度设计上，要突出对公权力的规范和约束，加大监督力度，细化、明确行政责任，做到权责统一，违法必究，造成后果的还要进行国家赔偿。
四是坚持依法治国和以德治国相结合。这是法治的精神支持。我国历史上，从周公制礼作乐始，后经孔子、孟子、荀子发扬及稷下争鸣、儒法博弈，逐步形成一套王道礼法、外儒内法、德主刑辅的治国思想和模式。它既用礼法和刑罚规范人民的行为，更重视道德对人们心灵的教化。“礼仪廉耻，国之四维，四维不张，国将不国”（管仲）。它还有一个很重要的方面，就是要求官员加强自身的道德修养，先做有德君子，再去统治百姓。儒家的全部学说集中到一点，就是“内圣外王”。这一思想在今天仍有积极意义。有一个故事很能说明这一点。据说20世纪90年代，中组部一位老领导到山东省潍坊调研，召集几位县长、县委书记座谈。老领导随口吟出了郑板桥当年在此为官时写的诗：“卧听衙斋萧萧竹，疑是民间疾苦声，些小吾曹州县吏，一枝一叶总关情。”然后问，这是谁的诗，在哪里写的？与会人员能答上来的很少。老领导谆谆教导他们要学习这位封建官僚，身为小吏，但心系百姓的高尚情怀。
落实这一原则，就要注重法的价值和人文关怀，以社会主义核心价值观为地方立法的价值取向和目标追求，以道德指引制度建设，以制度设计体现道德理念。使道德和法律相辅相成，法治和德治相得益彰。
五是坚持从中国实际出发。法作为上层建筑，要适应经济基础、符合国情，方能使人民遵守，促进生产力发展。我国的实际是，悠久的文明史，短暂的法治史（从中共十一届三中全会算，也只有33年），人口多、素质低，地方立法一定要从这个基础出发。要继承优秀传统而不泥古，吸收外国先进经验而不照抄。
要善于到我国传统文化中吸收优秀的思想资源，如民本思想、天人合一、尚易求变、重教化、重执政者自身修养等。
要注意学习借鉴外国法制的先进经验。历史上，中国注重法的功利性，认为法是治国之器。西方则重视法的价值，在其2000多年的法制史中，虽然也有功利主义，但法律的应然占主流，正义是主题，自然法是主导概念。认为在人法之上，还有一种最高准则，虽看不见，摸不着，但可用人的良知、理性去感知它。正义是法的核心价值，有来源正义、实体正义和实施正义，实体正义又分为形式正义和实质正义。形式正义构成社会秩序，实质正义体现安全、平等、自由、效率，二战后又突出民主、人权等价值。
法作为制度文化，既是形而下之器，又是形而上之道，是器和道、秩序和价值的统一。我们要以道统器，以价值帅秩序，以民主、理性，人权、人性，和谐、衡平，公平、正义之道来统御法律规范，实现制度和文化的契合统一。