一、概论

在奥巴马执政期间，似乎联邦主义可圈可点的成就也就只有通过医改法案、金融领域改革、增加联邦政府开支等方面的联邦立法对联邦政府权力进行实质性扩张。这种联邦政府权力的扩张在实践中经常性地转化为对州的限制。新的联邦立法通常是优先于州立法适用的，联邦财政支出的扩大也会给州带来实质性的负担。许多州的官员尖锐地批评联邦权力的扩大，通常他们会援引“联邦主义”作为其批判依据。

然而，奥巴马政府下联邦制的命运并非如此简单，上述新的联邦立法形成了新的“占先权”（preemption）[2]，并造成了州的财政负担。但同时为州带来了重大的监管机会和金融发展机遇。州在实施医改法案的过程中发挥着至关重要的作用，从医疗保险的创立和实施到监管保险费率，到加强对医疗救助计划（Medicaid program）的支持上，各州都可以发挥作用。“在制度类型方面，医改前是商业保险（Consumer Sovereignty Model）模式，而医改后是商业保险和国民健康保险（National Health Insurance）共存模式；在管理体制方面，医改前为商业保险公司，医改后由联邦、州政府和商业保险公司三方组成。”[3]很显然，这是在“占先权”之下，联邦对州的限制。在奥巴马执政早期就已经签署了《占先备忘录》（Preemption Memorandum），意在削减联邦政府对州的特权，“占先权应当在且在充分考虑联邦的合法特权、有充分法律依据的情形下方得行使。”[4]此外，联邦对州提供大量的刺激性财政支持，一定程度上缓和了金融危机对各州就业的冲击，在未来三十年，联邦政府对各州会采取灵活的联邦财政援助。[5]

事实上，并不能说联邦权力的扩大一定会使州权受损，最具说服力的就是奥巴马政府的表现。奥巴马执政以来，无论是联邦层面还是在州层面，联邦政府都是更为积极的。无论是在加强其机构管理上，还是在扩充资源上，联邦都给予各州充分的空间去参与联邦计划。各州都渴望在联邦政策的制定和施行上发挥更大的作用并因此获益。不积极行动的州可能会面临联邦政府的直接干预或者联邦财政支持的削减。与以往不同，奥巴马政府下的联邦主义被称为“先进的联邦主义”（progressive federalism）[6]，不是简单地将权力或资源提供或给予各州。也有观点认为，授权各州在先议事程序上发挥作用来源于华盛顿的代表联邦制。至少，奥巴马政府的经验将关于联邦主义的争论摆上桌面，联邦制究竟有没有原则性或者有没有非政治性的基础，还是只在有积极政治意义的时候联邦主义才会被提及。[7]经验表明，即使在联邦政府有明确宪法授权的情形下，将联邦主义作为第二位阶的依据，也可以实现对联邦权力机关的持续性和实质性监督和保障。

目前为止，奥巴马政府的联邦主义强调的是行政领域里的现代联邦制（modern-day federalism）。有关州权和对州授权的具体范围内的关键性决策不是由国会或者法院作出，而是由美国卫生和公共服务部（HHS）或教育部这样的机构作出。联邦行政机关在调整联邦和州的关系上有实质性权力，近几年几项法案的通过大幅扩张了这种权力。目前种种迹象表明联邦行政机关已经从激进的“占先”行为中有所回归，允许各州真正实现其自由裁量权，在某些时候，联邦跟州似乎更像是伙伴关系。

奥巴马执政以来，联邦行政机关促使各州实现联邦计划的同时，授权各州在设定联邦的监管标准上发挥作用，甚至可以监管联邦行政机关。这类行政机关提出可以增强各州对联邦制的关注的制度设计，强调各州在联邦机关改革中发挥作用。这类行政机关同样强调行政法在弥补政策漏洞和扼制联邦政府权力过大中发挥的作用。