五、中国黑车现象中规制策略的再认识

（一）规制目标的再认识：承认有限的不合理

通过上文分析对黑车的规制目的在于维护出租车行业秩序和保障民众出行方便及安全，但是在现实规制过程中却是将完全消灭等同于上述目的的完成。从理论上来说，规制者欲消灭黑车来完成维护秩序、保障民众出行确实有一定道理，尤其在维护出租车行业秩序方面，因为其消灭了出租车的“非法存在”的替代品的威胁[39]，行业秩序得到了维护，但是规制所产生的种种挫败结果令人反思究竟应该如何看待规制黑车的目的。

首先，消灭黑车本身肯定不是规制黑车的目的，因为通过美国的规制经验可知，规制者不能将一个其所认为的“风险”完全消除，特别是到“最后10％”的阶段。通过实践发现，黑车本身已经为一定群体接受[40]，确实有其存在的必要和空间，贸然消灭会致使那些接受黑车的群体出行方便及安全的利益受损，所以若将消灭黑车作为规制目的，可能永远无法实现，而且之后围绕消灭所采取的规制措施，只会愈加南辕北辙。

其次，规制目的既然不是消灭黑车本身，那么就在于维护出租车行业秩序和保障民众出行方便及安全这两者之中，通过规制黑车的历史我们可以发现，以往规制者将规制目的侧重于秩序的维持，他们希望通过规制黑车，来维持出租车行业的秩序，进而保障民众的出行，殊不知黑车能在市场上持续存在，本身就说明其具备正规出租车所没有的优势，而这种优势正是作为理性人的民众在出行时选择的考量[41]。所以很可能越是维护出租车行业秩序，越不利于民众的出行。

所以，规制者在设定规制目的时，应该真正将民众出行的方便和安全考虑进来，在有限度的范围内承认黑车的存在。

（二）规制措施的再认识：引入市场机制

桑斯坦提出：“规制方法在导致了与其追求的目标恰恰相反的效果这一意义上自我挫败而告终。”[42]也就是说：“有些规制目标本身是正确的，但是却选择了不适当的规制策略而导致目的最终无法被实现。”[43]所以下面在探讨规制措施时需要紧紧围绕上文得出的规制目的，注重两者间的衔接。

1.认识黑车群体中存在的差异性

在规制黑车过程中，黑车的法律定性问题是规制措施开展的前提，如前文所述，该问题的主要焦点集中在许可颁发方面，但是通过规制结果的种种挫败，让人意识到以颁发许可与否为标准的定性或许本身就存在问题，因此，首先较为全面的认识黑车这个群体，厘清它与正规出租车之间的真正关系，才能解释黑车为法不容却能存在自己市场份额的真实原因，然后再进行以许可与否为标准的定性，以此采取的规制措施才区分了不同的黑车群体中。所以，为了认识黑车群体的差异性，以其功能作为分类标准进行讨论：

第一，功能与正规出租车相仿，但是车辆司机的资质、车辆质量不合要求，以克隆车、拼装车等为代表的群体。根据前文中的讨论，规制目的在于维护出租车行业秩序和民众出行方便及安全，此类群体均不能满足规制的目的，所以它们才应该是被完全消灭的对象。

第二，功能与正规出租车相仿，能够满足民众出行方便及安全，指的是普通意义上的黑车群体。不宜直接将其作为消灭对象，因为其存在本身具有合理性和现实必要性，而且“（黑车的）人员构成方面存在着明显的地区差异，但主要是失地农民、下岗工人、无正式职业的城镇居民等，”[44]在没有准备配套措施时，突然消灭会导致社会增加大量待就业人员，不利于社会的稳定。

第三，功能与正规出租车不同，甚至互补，能够满足民众出行方便及安全，以各种“专车”为代表的群体，其中最典型的就是包车、租车。傅蔚冈提出：“这是为了满足不同消费者的群体需要，专车的乘客并非是出租车的乘客，他们是两个完全不同层级的消费群体——就像五星级酒店的客人不会在快捷酒店入住一样。”[45]在这个层面上，传统正规的出租车不能满足消费者的需要，而同时，政府对于“三公”消费包括使用公车加以遏制，若真的需要用到专门车辆时，在不坐出租车的情况下，最合适的莫过于使用“专车”了。

因此，黑车其实可以大致分为上述三种类型，只有在清楚认识之后，才能使得下面的规制措施更加具有针对性。

2.规制者与被规制者形成合作伙伴

上文分析了规制者与被规制者在以前规制黑车活动中，利益处于对抗的局面，进而产生了恶性循环，最终致使没有赢家，黑车问题一直悬而未决。经过对规制活动中双方主体的细致分析以及对黑车群体本身的探究，并借鉴美国关于环境保护规制变革的经验，可以发现所要做的并非是“划界处罚”式的直接取缔，尤其是在市场有刚性需求时，可以通过设定一定的规则，让规制者和被规制者在利益最重叠的领域进行合作，实现双赢，这是必要也是可能的。

对于上文中谈到的第二类黑车群体，规制者在采取规制措施时，考虑到其存在具有一定合理性和必要性，对其进行制度化改造，给他们设定一些最低标准，如“严格车辆年检以及相关管理的制度，及时淘汰所有报废车辆，加强对于驾驶员技能与交规的考查”[46]，将其作为辅助正规出租车的一种出行方式，通过设立相关行业自律协会，引导他们自行资源整合，完善车辆、车主的诚信机制，以此来加强社会监督。让民众自己选择最适宜的出行方式，发挥市场的自主性，这样“变堵为疏”可以弥补现行出租车行业中存在的问题：如车辆投放不足所导致的民众出行难，或因为“份子钱”的压力导致司机更愿意去客流量多的地段等问题[47]，真正起到辅助出租车的作用。

对于上文中的第三类黑车群体，即“专车”群体，其功能不同于正规的出租车，存在自己的市场，可以将其作为介于公交和出租车之外的新的出行方式。面向的是较为高端的客户，应该对这类群体设置较高的市场准入资格，除了设定最低的车辆、人员的资质标准之外，还要求其应该依托具有最低注册资本要求的公司，保证公司一定的资本充足率，以便于在必要时为“专车”承担雇员责任，并建立相关的公司破产制度，及时剔除不符合资质的公司。同时，在运行“专车”时，完善相应的保险制度，确保乘客的出行便利和安全能得到真实的保障。通过上述规定，让“专车”制度能够发挥其积极的作用。