第三节 转型中的政府行为选择
中国自1978年以来的转型虽然没有完全遵循西方主流经济学的标准政策建议，但是却取得了令世人瞩目的良好绩效，这通常被学术界称为“中国之谜”或“中国奇迹”。对中国转型绩效的解释也成为转型经济学界的研究热点。一些西方主流经济学家将中国转型的经验归结为有利的初始条件。[45]国内学术界认为尽管初始条件确实给中国转型带来一些有利影响，但是初始条件与转型的成功与否并不存在必然的因果关系，[46]中国转型的成功经验主要在于采取了比较符合国情的转型方式，[47]并在此过程中发现和创造了有效率的制度安排。[48]我们认为，中国取得良好转型绩效的关键因素在于政府体制的持续改革，政府目标、行为方式的有效调整。而政府体制、政府行为中所存在的不足之处，也是制约中国未来的社会经济转型顺利推进的重要不利因素。[49]
一、中央政府行为变迁的策略选择
中国改革与转型的突出特征就是政府的主导性作用。尽管在转型过程中，来自民间自发的改革试验和制度创新也在不同阶段发挥着重要的作用，但毫无疑问的是，没有政府的默认甚至鼓励，这些制度变迁的自发演化力量是很难进入政府的决策过程的。而且，如果政府的改革决策失误和行为不当也很可能抑制这些有生命力的自发力量，或者使它们被迫进入无效的演化路径，甚至最终触发大规模的社会秩序动荡。[50]中国改革与转型的政府主导性特征首先体现为政府是转型的发动者，而这又缘于中央政府目标偏好的转变和政策的调整。有学者将中国政府目标偏好调整的原因归纳为三大机制：一是领导集团的更迭为政府执政理念的转换提供了契机；二是极限调节机制，即严重的经济崩溃和社会危机等因素强行恢复经济正常秩序的调节机制；三是知识的增长，即关于促进经济发展的制度知识的增长也是促使政府偏好转换的重要诱因之一。[51]20世纪70年代末，上述三大因素的综合作用促使政府终止了“以阶级斗争为纲”的政治教条，而将政府的主导目标转换到以经济建设为中心上来。[52]在此基础上，政府所采取的一系列灵活、务实和有效的改革策略选择直接影响着中国改革与转型的实际绩效。这主要体现为以下七个方面：
（一）政府注重保持制度环境稳定性与灵活性的相互结合
中国的经济转型不是以激进的制度革命的方式，而是以温和、渐进的制度改革方式来推进中国的市场化进程的；它不是在政治秩序动荡条件下突变的，而是在执政党和政府的强有力的领导下稳步推进的；在改革与转型过程中，执政党和政府始终将政治稳定与社会团结放在重要位置，并以爱国主义、集体主义、社会主义和自由、民主、文明、富裕为核心的主导性意识形态解释机制来整合具有不同利益诉求、不同价值观念的社会群体，从而为制度变迁提供了稳定的政治和社会基础。[53]制度环境的基本稳定使得政府和个人可以稳定和有效地进行制度创新，从而使得中国的经济转型更加稳妥和富于实效。保持制度环境的基本稳定并不意味着中国转型中的制度环境没有发生变化。中国每一次改革的推进大多事先经过一个思想解放的过程，而且往往伴随着事后的宪法修订，以确认改革的成果。[54]中国渐进式转型所体现出的宪法制度与主流意识形态的稳定性与灵活性相结合的特征被一些学者用“政治市场的科斯定理”、“意识形态的科斯定理”加以理论化的描述和分析，即社会主义宪法制度与意识形态的基本稳定与适应性、边际性调整，避免了激进制度变革所引发的政治市场与意识形态领域的高昂交易成本，更好地发挥了整合社会利益，为改革提供合法性支持的功效。[55]
（二）政府对转型的目标进行动态化的搜寻
中国政府对改革与转型目标的确立经历了一个不断摸索的“动态化”过程。1979年政府提出建立“以市场为辅的计划经济”，1984年进一步提出“有计划的商品经济”，1987年转变为“国家调节市场，市场调节企业”，1992年最终确立“有中国特色的社会主义市场经济”的改革目标。[56]在改革初期，中国政府并没有明确提出建立市场经济。这一方面是由于原有制度环境的约束，不允许进行激进的制度变革；另一方面则是由于现有的经验和知识存量有限，未来的不确定性很大，因此改革者采取了比较谨慎的态度。随着改革的深入，经济体制的演进方向逐渐明确，人们的思想观念也发生了巨大的调整，这时才将社会主义市场经济确立为经济改革的目标。[57]改革目标的动态化设定方式与俄罗斯东欧国家事先勾画“蓝图”的制度转型方式相比具有一定的优势。具体而言，由于改革目标所蕴涵的内容具有不确定性，因而人们难以事先对自身的预期收益进行精确预测，也不十分明确自身在未来改革之中的受损程度如何，这一方面避免了改革受损者形成紧密的反改革联盟，另一方面可以在改革的整体时间序列中使受损者和获益者的身份保持不确定性、不固定性的特征（今天的受损者可以成为明天的获益者），从而可以比较均匀地分散改革给社会带来的风险，降低改革的总体社会成本。[58]
（三）政府注重对转型进程的阶段性推进与深化
制度环境的稳定性与目标设定的动态化特征相互结合，使得中国整体的转型进程明显呈现出阶段性推进与不断深化的路径特征。中国自1978年以来的转型进程大致经历前后相继的三个阶段：一是自发启动时期（大致从1978到1992年以前）。这一时期，改革首先在农村发动，主要体现为家庭联产承包责任制的推广。此后，政府将改革逐步引入城市，个体私营经济、私营部门有所萌发，国有企业也迈开改革步伐。与微观部门改革相伴随的是金融、财税、外贸等宏观领域改革的逐步展开。二是正式推进时期（大致从1992年邓小平同志南巡讲话开始到20世纪末），主要以邓小平同志南行讲话和党的十四大召开为标志。十四大将建立社会主义市场经济体制作为经济体制改革的目标。从此，中国的经济体制改革进入到一个多领域改革全面推进的阶段。三是改革加速与不断深化时期（从世纪之交开始）。目前，中国已经进入改革加速与不断深化时期，并呈现出许多新的特点。如经济结构由生产主导型向流通主导型转变，由资源约束型经济向需求约束型经济转变，从短缺经济向低层次过剩经济转变；社会结构和组织出现分化和多样化特征，社会经济体制由行政审批经济向法制经济和自主经济转变；国内经济的平衡发展与对外开放的不断深入推进相互协调；等等。转型的阶段性推进使得中国政府能够比较合理地安排和调节改革的顺序与制度设计，从而不断为改革的深化蓄积力量，注入新的动力。[59]
（四）政府在转型过程中不断发现并创造出有效的制度安排
在改革过程中，中国逐渐摸索出一系列适合本国国情的改革方式，如增量改革、双轨制、先试点后推广，先开放沿海地区后开放内陆地区等。中国还创造出一些介于新旧体制之间的“过渡性制度安排”，如家庭联产承包责任制、乡镇企业等，从而促进了制度的平稳变迁。[60]中国改革进程中的这种不断摸索、勇于试验、不断进行制度创新的特点，充分体现了邓小平同志改革思想中所倡导的“摸着石头过河”的经验主义精神内涵，也是中国渐进式改革得以成功的重要经验之一。这种经济体制改革策略认为，改革是理论与实践相结合的产物，而不是纯粹的理论构想与空想。从计划向市场的转变往往没有现成可寻的理论指导，需要在实践中不断进行摸索，注意总结经验教训，利用“试错”的方法来降低未来犯错误的可能性。美国著名经济学家约瑟夫·E.斯蒂格利茨认为，中国采取的这种实验主义的、通过过渡性制度安排创新、渐进摸索的制度改革策略，充分利用了旧体制中合理的制度、组织资源及“隐性社会契约”中包含的社会资本，从而避免了体制转换过程中固有的“信息超载”问题，也避免了组织遭到破坏而引起的信息损失，便利了人们对新制度、新观念的适应性学习过程，从而使得经济改革与制度转型真正成为一个熊彼特意义上的“创造性毁灭过程”。[61]
（五）政府对国家治理模式进行稳健有效的调整[62]
中国经济改革所引发的制度变迁不仅体现在经济领域，而且涉及政治与社会领域的重大调整。而这些制度变迁促使传统的高度集权的全能主义国家治理模式发生了重构。首先，在政治体制改革与行政管理体制改革的带动下，中国政府的经济职能发生了重大转变。政府通过相继实施“政企分开”、“政社分开”、“政资分开”、“政事分开”等一系列改革，正在从无所不包、无所不管的“无限政府”向职权分明、规模合理、干预适度、功能有效和遵从法律的公共服务型政府转变。其次，伴随着市场经济的萌芽、形成与壮大，市场机制已经替代行政手段成为调节资源配置、促进经济发展的主要协调机制。最后，中国高度集中的、封闭的、僵化的、单一的“总体性社会”发生了巨大分化，新的社会经济成分、社会阶层不断涌现，各种民间组织、非政府组织、第三部门开始承担部分社会管理职能。面对国家治理模式调整所带来的挑战，中国的执政者与改革者注重综合运用政治、经济与思想文化手段，深入协调与构建政府与市场、政府与社会的关系，从而促进改革进程中的国家和谐治理与经济的持续、全面、均衡发展。
（六）政府将对内改革与对外开放进行相互协调
中国政府在经济体制变革的初期就将对内改革与对外开放有机结合，逐步融入世界经济体系，以借助外部有利因素推动体制变革。中国的对外开放战略并没有像前苏东国家那样奉行过度激进的开放模式，而是同样遵循了一种“渐进式”的稳健推进逻辑。20世纪80年代，中国相继建立了4个经济特区、14个沿海开放城市及5个经济开放地区；20世纪90年代，进一步开放沿边和沿江地区，使对外开放从沿海向内陆全面展开。在对外开放过程中，中国的外贸管理体制、外汇管理体制逐步完成了市场化转型，从而扩大了对外贸易的规模和外资引进的数量。而伴随着加入世界贸易组织，中国开始全面融入全球市场经济之中。这一方面表明中国的转型绩效已经得到世界的普遍认同，另一方面也使得中国的市场化与对外开放进程更加不可逆转。在这种对内改革与对外开放的协调互动中，中国实现了经济的持续快速增长，市场化水平和经济开放程度也全面提高。[63]
（七）政府注重实现改革、发展与稳定的内在统一
改革、发展与稳定三者之间关系的协调与内在一致性，是贯穿中国经济体制转型始终的一根红线，也是中国政府进行改革决策的重要着眼点。在中国的转型进程中，发展是第一要务。发展不仅意味着经济增长速度的提高、经济总量的扩大，而且意味着社会经济结构的全面优化，民众的实际福利水平不断得到提高；只有在推动社会经济全面发展的基础上，才能够使大多数社会民众受益，从而为体制变革赢得足够的支持。改革是发展的原动力。改革并非意味着对传统计划体制的局部修补，而是对整个经济体制以及与之互补的政治与社会管理体制进行全面而深刻的变革。改革打破了束缚生产力发展体制障碍，构筑起社会经济发展的制度基础，并且不断调整着社会整体的利益格局。[64]改革与发展都需要稳定作为保障，特别是需要营造一种稳定而和谐的政治与社会环境；否则改革不仅无法继续，甚至会中途夭折，更妄谈发展。正是因为中国保持了社会主义宪法制度的基本稳定，才保证了改革与发展可以在一种适宜的制度环境中稳健而有效地推进，从而打破了“新自由主义”的教条，探索出独具特色的经济体制改革的“中国模式”、“中国道路”。综上所述，中国政府较好地处理好了改革、发展与稳定三者之间的关系，使之形成一种良性互动的关系与自我增强的内生性机制，从而推动了市场化改革的稳步深入推进和社会经济的持续高速发展。
二、转型中的地方政府行为失衡分析
地方政府主要是指中国省级或省级以下各级政府组织或行政主体。中央政府与地方政府之间的利益差别是客观存在的，但这一客观存在的利益差别也并不是一开始就泾渭分明，得到切实的尊重和满足，而是一个随着体制的转轨和改革的深化而不断转变和发展的过程。改革开放之前，在高度集中的计划经济体制支配之下，我国中央政府与地方政府之间的利益关系也相应呈现出高度的统一。这种建立在中央高度集权基础之上的利益关系格局，强化了中央政府的利益主导地位，淡化了地方政府的利益主体意识，模糊了客观存在的中央政府与地方政府以及地方政府之间的利益差别。
与传统计划经济体制支配之下中央政府与地方政府利益关系单一的模式不同，在转型期中央政府与地方政府利益关系呈现出利益结构多元化的格局。改革开放以来，在向市场经济体制的转轨过程中，通过推行“放权让利”的战略、“分灶吃饭”的财政体制等一系列市场化和分权化改革，中央政府与地方政府之间的纵向权力得到不断调整，利益关系格局不断变动。随着市场化和分权化改革的逐步深化，地方政府获得的财权和事权不断扩大，地方政府的利益主体意识不断增强，利益主体地位进一步强化。可控制资源的不断增加和可获得财力的逐步积累，使地方政府具备了相应的同中央政府的实力和冲动。
地方政府所代表的地方利益则具有双重特性：一方面，地方政府与中央政府的利益具有一致性，都是为了发展社会经济，提高人民生活水平，促进社会和谐进步。另一方面，地方利益又具有相对的独立性。作为本地区利益的正式代表，它必须发展本区域的经济、文化、教育、科技、卫生和体育等各项事业，努力为本地区提供优质的公共产品和公共服务。地方政府代表局部利益，其执行政策的出发点是谋求本地区的最大利益。中央政府与地方政府之间的政策博弈突出表现在财权分割、财政转移支付和政治权力配置等领域。更多的是地方政府从本地区利益出发，谋求地区利益最大化，一则利用自身各种优势或“劣势”，挖空心思地积极与中央政府讨价还价，力求获得更多的政策资源和更为有利的政策空间；二则通过各种手段与中央政府和其他地方政府竞争，以使更多的资源流入本地区或尽量避免各种资源从本地区流出。
地方政府既是中央政策的接收者，同时又是其各自管辖范围内各类企业和公众利益的集中代表者。在中央政府政策制定的过程中，地方政府以地方利益的合法代表身份出现，既与各同级地方政府展开激烈的利益竞争，又积极与中央政府讨价还价，进行激烈的利益博弈，通过公关、游说、施压等各种体制内和体制外的手段和方法表达自己的意愿，努力影响中央政府政策的制定，力图使自己关心的政策问题进入中央政府的政策议程或使中央政府制定的政策方案向本地区倾斜，谋求本地区利益最大化。地方政府与中央政府进行讨价还价的利益博弈的主要方式和途径表现为：一是突出和强调本地区在全国经济发展格局中的地位，影响中央政府的发展战略决策，争取政策上的优惠；二是重视本地区社会经济发展战略的制定，积极向中央政府推荐项目；三是利用各种关系，试图使中央政策的制定有利于本地区的利益等。在争取中央政策方面，胡鞍钢博士所做的问卷分析中，有48.3%的地方干部认为影响人均GDP地区差距变化的首要因素是中央与地方的发展政策（优惠政策），居所列各种因素首位。另外，地方干部认为本地区争取中央优惠政策的渠道按重要性排序居前两位的是领导人访问或考察（66.7%）和“跑部钱进”（33.3%）。可见，优惠性政策的潜在经济价值已被充分认识，“只要给政策，不要给投资”。同时，地方政府把非正规制度渠道——多种形式的“寻租手段”作为从中央获利的主要途径。而最终的政策是中央政府与地方政府以及各地方政府之间利益一致或利益妥协的产物。
财政分权形成了事实上的地方政府间竞争（争市场、争项目、争能源、争资金），并在一定条件下演变为负和博弈（主要表现为交易成本的增加和资源的扭曲配置），这种竞争放大、强化甚至扭曲了地方政府的一些变异的经济行为。如现阶段中国农村土地征用是指国家凭借行政权力，通过法定程序，强制性地将农村社区集体经济所有的土地转为国有土地，并给予补偿及对农民进行安置的特定政府行为（周诚，2003）。近年来，各级地方政府基于工业利润高于农业利润的考虑，出于发展经济的需要，竞相建设各级各类开发区，从而开始了新一轮的“圈地运动”。导致这种土地管理混乱的深层次原因在于，目前的土地征用制度和土地产权制度有悖于市场经济产权等价交换的内在逻辑，名义上的土地集体所有在实际上构成了土地所有权的虚置。在地方政府“经营城市”的理念下，50年或70年的土地租金一次性收取，而一届政府的任期则是3至5年，这就很可能会诱发强烈的“政绩”冲动和短期行为。垄断的征地权极易被拿到市场上换取超额垄断利润，这是典型的政府机会主义行为。“上有政策，下有对策”充分体现了在政策执行过程中作为政策执行者的地方政府的利益博弈特征。政策本质上是对利益关系的规范和调整，那么政策的执行就有可能使一部分地区受益，而另一部分地区利益受损。当中央政府制定的政策有利于本地区利益的时候，地方政府就会不遗余力地贯彻和执行；而当中央政府制定的政策不利于本地区利益的时候，地方政府就有可能挖空心思地去曲解甚至抵制该政策，“灵活”地对待中央政策。在贯彻中央政策方面，其“能动性”、“创造性”被充分激活，一旦与本地利益相悖，往往“见了红灯绕着走”，甚至“闯红灯”。主要表现为：一是政策敷衍。地方政府对中央政策阳奉阴违，只做表面的应付和宣传，并未采取具有可操作性的具体措施去落实。二是政策附加或阻截。地方政府在政策执行过程中没有严格按照中央政策规定的实施对象、范围、目标、力度进行，而是根据自身利益需要，人为地扩大或有选择地执行中央政策精神。三是政策抵制。地方政府从局部或自身利益出发对中央政府制定的某些政策有意不执行或变相不执行。四是政策扭曲。地方政府对中央政策精神或部分内容故意曲解，为己所用，以对自身有利的方式解释政策或以扭曲的方式执行政策。地方政府在执行中央政策时的过分自利行为，显然违背了公共政策的精神实质，也严重损害了中央政府所集中代表和体现的国家整体利益和社会普遍利益。
中央政府与地方政府的利益博弈在我国的房地产价格调控中有明显的体现。住房问题是关系民生的大问题。持续飘升的房价因超过百姓承受能力而招致广泛批评。如2004年以来，中央政府综合运用经济、法律和必要的行政手段，以区别对待和循序渐进的方式，对房地产业连续出台了一系列宏观调控政策。尽管总体调控显现成效，但房地产市场仍然存在住房供给结构不合理、部分城市房价上涨太快，中低收入居民住房难以满足等问题。认真分析，在现行制度框架下，我国控制房地产价格非理性增长的关键在于地方政府的经济行为。从中央政府与地方政府的博弈关系和地方政府之间的博弈关系分析，由于地方政府具备“经济人”特征，地方政府都倾向于弱化中央制定的政策，从而导致我国房地产宏观调控政策绩效偏低。[65]作为房地产价格重要影响因素的土地，在房地产价格的调控中占有重要地位。我国土地经营管理的目标是要求土地资产的保值增值，使之经济效益最大化。从理论上来说，地方政府是代表国家对土地的开发利用进行管理，从而使土地利用能符合国家政策要求。但在实践中，由于国家土地管理的委托层次多，不仅监督成本高，而且各级土地管理部门受制于各级地方政府，使中央政府的土地委托管理失效。作为中央政府土地管理代理人的地方政府，有多元的目标追求，如地方政府官员的政绩最大化，经济增长主要表现为GDP的逐年增加，地方就业率的提高，保持地方社会稳定等。因此，地方必然有以自己的利益代替国家统一的土地政策的利益的动机，从而逆中央政府土地宏观管理政策的风向，在政策实施时阳奉阴违。自从我国实行土地拍卖制度以来，相当多的地方政府对“土地财政”产生依赖（贾康，2006）。地方政府为了实现土地效益最大化，追求“以地生财”，必须依靠高房价的拉动。房地产业被定义为中国的支柱产业，关联性强，对GDP贡献大。地方政府为了提高GDP，在“经营城市”概念的影响下，大搞“形象工程”、“政绩工程”。因此，一些地方政府对宏观调控政策阳奉阴违，甚至逆向调节。据调查，大部分地方政府只是学习国务院关于房地产政策的精神，并没有积极采取措施落实这项精神（王晓霞，2005）。“国八条”要求地方政府采取有效措施调整住房结构，增加经济适用房比例。然而来自国家统计局的数据显示，2006年前8个月全国经济适用房投资比重同比下降了0.3个百分点。相反，地方政府却在大搞城市拆迁，人为制造大量需求；操纵媒体，甚至操纵房地产统计数据，误导消费者；一些地方政府还出台了购房入户的政策以“鼓励普通市民”住房消费。地方政府的逆向调节，使国家的宏观调控陷入“调而不控”的尴尬境地，损害了政府在人民心目中的形象。地方政府之所以胆敢逆中央宏观调控政策而行，主要是由于中央和地方政府事权与财权的不对称（贾康，2006），对地方官员的考核中过分注重GDP的增长，以及对地方政府宏观政策的执行缺乏有效的监督和责问。
在建立与完善社会主义市场经济体制中，由于目前的官员产生和晋升的方式，地方官员还不能被称为地方公众的代理人；又因目前的经济分权方式和政治晋升机会的缺少，地方政府官员还不能称为中央政府的代理人。因此，地方政府官员就成为比较独立的利益集团；同时，财税放权让利的实施使这种利益更加聚集起来，而个人控制权扩张的动力更强。他们扩大个人控制权既无法利用向下深入的途径，又难以利用向上晋升的途径，故而只能主要利用横向扩张的途径——扩张资源、经济、社会规模，走自我晋升的道路，这就使地方官员横向扩张个人控制权的动力比一般国家和一般时代都要强烈得多。现有政府主导型的市场经济，其前提是地方政府官员具有更加优越的垄断租金和特权地位，他们的个人控制权与扩张利益冲动更加强烈。各级政府都制定了经济赶超战略，并以发展经济为主要职能，因而地方官员控制权的横向扩张在总体上同国家发展战略和趋势是同向的，其扩张动力因此得到倍增。中国地方官员控制权扩张动力表现在：一是地方政府在财政分配上的博弈。中央要地方多交，地方则尽可能少交中央财政收入，或者尽可能争取更多的中央财政补贴。二是在向中央争取政策上的博弈。在中央实行地区倾斜政策的条件下，地方政府会努力向中央争取开发区政策，争取先行改革或改革试点的政策，目的是争得国家在税收、投资项目审批、吸引外资等方面给一些地区带来特殊政策。地方在争得向自己倾斜的政策后，便会用活政策对中央政策进行变通，打擦边球。三是在经济增长速度上的博弈。在中央加强宏观调控、控制速度、以克服经济过热时，谁都不承认本地区经济过热，想方设法保持较高的经济增产速度。
有些地方政府较强地干预经济就不可避免地造成了政府的寻租行为，产生了腐败现象，影响了社会资源的合理配置，阻碍了更有效的生产方式的实施，不增加任何新产品或新财富，白白浪费社会的经济资源，导致不同政府部门的官员争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本。社会转型期地方政府的行为，从理论上讲，当政府不介入市场时，市场也有一定的效率，随着政府介入程度的提高，市场的效率也随着提高，逐渐达到最高点；而政府加深介入市场的程度，市场效率就会降低。所以，地方政府介入市场必须有个度的问题，尽可能达到最优程度。
三、转型中的中央政府行为失范问题
（一）政府部门利益化
政府的多层级性和政府部门所掌握的公共权力，本应为大众谋福利，可一些政府部门却用来追求部门和地方利益，使“国家利益部门化”成为客观上的故意。这种客观上的故意一旦出现交叉，便会产生管理部门的冲突，乃至导致政府行为的失范、政府公信度的削减、民众利益的损害等。作为公共部门经济学研究对象的政府，大都隐含着这样的假设：政府是一个统一的公共部门，是一个抽象的整体，因而它的利益目标是单一的。但实际上，每个国家都有若干级次或层次的政府。除中央政府以外，通常都存在一级或多级地方政府，并包含了如下的一些关系和层面：
第一，中央政府与各级地方政府。尽管不同国家在地方政府的设置方式与层次方面会有不同，但中央政府与地方政府在权力分配方面存在冲突却是各国共存的现象。由于权力总是一种稀缺的、珍贵的资源，中央政府和地方政府在追求各自效用最大化的过程中，不可避免地会为争夺权力资源而产生利益冲突。第二，地方各级政府之间的关系。这里包括纵向的上下级政府间的隶属关系和横向的同级政府间的竞争与合作关系。这些错综复杂的关系表现为形形色色的矛盾冲突，但其本质仍然是各级政府如何更多地获取有限的权力资源从而使自身的利益或效用最大化。第三，政府内部各部门之间的关系。一般而言，所有政府都是由若干职能部门组成的，少者十几个，多则几十，甚至更多。各职能部门由于所行使的职权范围不同进而导致它们的利益目标的不完全一致，就有可能产生合作与冲突并存的局面。第四，政府与其代理人——官员之间的关系。不管是哪个国家，实际代表政府行使权力的都是一个个具体的人，即政府的代理人。他们在追求各自利益（效用）最大化的博弈过程中，就不能排除产生利益目标冲突的可能性。总之，现实中的政府不是一个简单的实体，更不是铁板一块，而是由不同层次、不同利益主体所组成的具有复杂关系和多元利益目标的多级政府，是一个复合的等级组织。
关于政府利益的正统理论是政府规制的公共利益理论（Public Interest Theory of Regulation）。它把政府规制看作是政府对一种公共需要的反应，是对社会的公正和效率需求所作出的无代价、有效和仁慈的反应。所以，政府规制是针对私人行为的公共行政政策，是从公共利益出发而制定的规则。[66]后来，一些学者开始使用部门利益来解释政府规制。政府规制的部门利益理论首先是由施蒂格勒在1971年发表的一篇重要论文中提出的，随后由Peltzman[67]和Posner[68]予以发展。他认为，确立政府规制的立法机关或政府规制机构仅代表某一特殊利益集团的利益，而非一般公众。政府规制在许多场合并不符合公共利益理论，许多产业总是试图谋求政府的强制力。政府规制与其说是为了社会公共利益的目的，毋宁说是特殊的利益集团寻租的结果。作为部门利益理论的一种扩展形式，20世纪70年代兴起的公共选择理论也被应用到政府规制的研究中来。当用公共选择理论解释政府规制时，就是把政府规制政策的形成看作是一个类似于市场交易的过程，那些需求政府规制的人（如消费者）与那些被规制的人（如产品和服务的供应商）经过讨价还价达成了协议。必须指出的是，政府规制形式多样且范围广泛，并非任何一个单一的理论假说就能解释所有问题，而必须借助两者进行综合解释。
（二）政府部门利益化的成因
在转型过程中，政府部门利益化现象比较严重，例如通信市场中的网络电视市场问题、燃油税改革的问题、《反垄断法》的制定、城市规划的系统性等问题，这些问题的解决之所以举步维艰，原因各异，但其中一个重要的共性因素是部门利益的阻挠，不打破部门利益的藩篱，这些问题就很难从根本上得到解决。
如果仔细研究这些部门利益化现象，我们就不难发现，政府部门利益化的前提与基础在于权力部门化。按照公共利益理论，政府是公共权力的拥有者和履行者，公民是公共权力的赋予者，作为公民的代理人，政府利用公共权力履行政府职责，其行为目标在于实现帕累托改进。但由于委托代理问题的存在，公民很难去监督政府行为，监督公共权力的使用，因此，委托人很难保证公共权力的合理使用。而政府作为一个代理人，在缺乏来自委托人的强有力的外在监督与约束的情况下，很难保证其自身对公共权力的合理利用，在这种情况下，公共权力往往会成为政府攫取利益的工具，公共权力部门化也就成为一种必然。公共权力部门化的一个必然结果就是部门利益化，即政府利用公共权力为小部分人、团体或部门谋取利益，以此换得部门对公共权力的持续性占有，同时政府会以更大部分的利益让渡作为回报。因此，公共权力部门化与部门利益化相互强化，而在此过程中，损失的是本应由公共权力带来的公共利益。部门利益化的最终也是最极端表现就是部门利益法制化。为了使部门利益固化，并以合法的形式来攫取部门利益，无疑法制化是一个最合适的方法。通过“职权法定”、“行为法定”与“程序法定”，部门利益便得以固化，且部门利益的获得披上了合法的“外衣”。部门利益法制化的一个结果便是政府部门在制定决策过程中，为巩固、谋取本部门利益，将部门意志（其实往往是部门领导或小团体意志）上升为国家意志或将部门意志歪曲为国家意志，以部门利益取代国家利益，借维护国家利益之名、强化行业管理之由，行谋取部门利益之实，使部门利益出现比较严重的国家化倾向。同时，更为严重的是随着对外开放日渐扩大，有的中央机构打着“与国际接轨”的旗号，利用增进对外交往、加强对外合作等时机，以“接受国际惯例”、“增强国际竞争力”、“提高国际资源控制力”等为借口，巩固、谋取部门利益。有的中央机构的部门利益与境外集团商业利益的交织正日趋紧密，在一些重大涉外政策上，甚至成为境外利益集团的代言人。
政府部门利益化所带来的危害是明显而严重的。概括起来主要有：一是降低行政效率，助长行政腐败。在具体行政过程中，凡是能巩固、谋取部门利益的，则积极“作为”；凡是与部门利益相抵触、难以谋取部门利益的，则消极“不作为”。这使得一些能维护、增进国家利益的重大决策迟迟未形成共识而难以出台，而一些对国家利益有消极影响的重大决策迟迟难以取消或调整。二是增加经济运行成本。部门利益膨胀使得机构臃肿，人浮于事，隐形超编（从外部“借调”）普遍，导致国家财政收入开支50%以上用于“养人”（发达国家一般在20%左右）。三是增大国家经济风险。在财政总量不变的情况下，由于过多的财政用于政府本身的开支，那么政府本应承担的义务教育、公共卫生、社会保障等公益事业则必然会被弱化。此外，由于行政力量保护，垄断企业内部治理普遍存在严重缺陷，隐含着重大经济风险，“中航油”、“中棉储”以及国有银行大案要案不断发生等就是集中体现。四是增大国家政治风险。人民政府职能部门如果不代表人民利益，而是代表集团或个人利益，损害大众利益，必然会损害政府的公信力与权威，损害党和政府在人民心目中的形象。一些部门决策往往反映的是强势集团的利益，社会大众尤其是困难群体的利益却被严重忽视。部门利益使一些改革片面追求经济效益、严重偏离社会公正方向，从而威胁社会稳定与和谐。
既然部门利益化的危害如此严重，为什么部门利益化还会长期存在，甚至出现部门利益法制化？从一般意义上讲，主要原因在于：一是市场经济逐利性的影响。市场经济的本质就是逐利性，其逐利性主要是通过对要素资源的配置来实现的。政府作为纠正市场失灵的产物，其在纠正市场失灵的过程中，势必会对微观市场行为产生一定的影响，会对要素资源的流动产生一定的导向性作用。在这一过程中，势必会出现政府行为边界与市场边界的划分问题。在行为边界的界定过程中，政府往往会突破“裁判员”的角色，以“运动员”的角色参与到市场竞争中，同时在市场行为的管理中，政府也会通过对市场权力的管理谋求自身利益最大化，在这种情况下，部门利益化就成为一种客观存在。二是行政权的双重性问题。按照孟德斯鸠的理论，行政权除了具有有利于社会发展的一面，同时，行政权也具有滥用的可能性。众所周知，市场经济本身不仅是效率经济，而且更为重要的是法治经济，市场经济的有效运转需要健全的法律体系，法律赋予政府行政权，这也就意味着行政权具有一定的稳定性。但同时，经济系统的复杂性对行政权的稳定性提出了很大的挑战，因此，一般做法是在行政过程中，法律会赋予政府一定的裁量权。行政裁量权的赋予在一定程度上解决了复杂经济系统中的政府行为的有效性，但对于行政裁量权的大小，并没有有效的监督与约束机制，这也就意味着行政裁量权存在着滥用的可能，而部门利益法制化的一个重要诱因就在于此。三是制度设计的天然漏洞所致。在著名经济学家布坎南看来，“对处在代表国家行事地位上的人，如果要适当地设计出能制约赋予他们的权力和他们在哪些权力范围中的行为的法律——宪法条款，我们就一定要把他们看成是以他们自己的权利最大限度地在追逐纯财富的人。”[69]而市场经济运行所必需的各项制度的供给主体是政府，这也就意味着一方面政府必须运用公共权力以实现公共利益，但另一方面政府还必须以制度来规范约束政府行为，这对于并不总是公正地代表全社会的整体利益和长远利益，他们也有自身利益，也会利用各种机会和条件追求自身权益的最大化的政府及其代理人而言，在进行制度设计的过程中，会存在天然的漏洞以便于政府来实现自身利益的最大化，这种漏洞客观上为部门利益化的存在提供了天然土壤。
除上述原因之外，对处于转型过程的我国而言，还有其具体原因，主要表现在：一是公共权力市场化。改革开放以来，随着经济市场化的发展，主管部门与下属企事业逐渐演变为利益共同体，主管部门给予下属企事业以行政垄断或特许经营，而下属企事业则向主管部门输送经济利益。一些政府部门成为了事实上的利益主体，在市场经济中开始用手中的权力主动牟取利益，寻求经济利益最大化。二是利益集团施加影响。我国政府拥有广泛的资源和强大的干预能力，各种利益集团为此对政府的决策以及政策的执行施加影响，以获取最大化利益。如众多境外与涉外利益集团，通过母国政府或政治游说，或收买、利用高干子女及其他亲属，或聘请一些部门领导与职员做咨询师（拿咨询费），或将相关课题配以丰厚的课题经费，给予各大部委研究机构与学者等途径，对我国相关部门决策与立法施加巨大影响。又如一些民营企业家或通过一些途径争当人大代表或政协委员，利用人大与政协这两大政治舞台来谋取其利益。三是财政制度不健全。至今，我国尚未建立起适应市场经济发展需要的公共财政制度。我国名义上引进零基预算，实际上仍按基数预算运作，即确保上年预算基数，并逐年上升。因此，有关财政政策可以说是建立在对既得利益的确认之上的，从而导致财政开支刚性，部门机构超编超支。四是部门内部制约力缺失。长期以来，我国行政职能部门实行的是“一把手”负责制，容易导致行政监督与制约缺失，往往使得领导个人意志成为部门意志，而所谓部门利益往往也是部门领导利益。
（三）消除或减少政府部门利益化问题的建议
政府的盈利行为是一个国家尚未走上法制化轨道、市场经济还不发达的表现，在这样的制度环境中，各级政府机构为了自己的部门利益实施某一项政策行为，政策的社会公众性成分大大减少。各级政府机构和部门在实际中形成的利益集团，是这些政府机构和部门以政策作为工具谋求自身利益的最主要动机。要消除政府部门利益化的现象，需要加强以下几方面的工作：
第一，实现国家法制化和社会民间化。我国是一个从计划经济向市场经济转型的国家，民主制度正处于不断完善的过程之中。在计划经济时代，国家的利益被高度强化到政府特别是中央政府手中，各部门没有自己独立的利益。但是，一旦这种转型开始运行，就会天然地形成各个相对独立的利益集团，形成各自的独立利益。这种利益的多元格局是由各个单位所占据和把持的资源所决定的，占据着特定资源的部门和单位为了获取和掠夺利益，不惜一切手段给自己创造牟利的机会，在现实中形成利益冲突和利益背后的政策冲突。这种局面的最终改变，依赖于国家法制化的实现，以及一个能够自我调节的民间社会的发育。只有在社会民间化和国家法制化的情况下，政策的制定才能被纳入制度化的轨道，从而避免政策之间的冲突。
第二，推进行政体制改革，为市场经济提供合规的行政主体。从发达国家的实践来看，绝大多数法律议案的提起人都是政府，在此基础上一些学者提出了90%法则，即90%的议案来自政府（行政部门），而其中的90%又成为了法律。[70]这也就意味着合规的行政主体的培育对于部门利益化问题的解决至关重要。伴随着经济体制改革，政府的角色也悄然发生改变，由原来的“裁判员+运动员”逐渐过渡到“裁判员”的角色，但这种角色的转变是缓慢进行的，这种渐进式行政体制改革在最大程度上降低摩擦成本的同时，也在一定程度上客观增加了过渡成本，即政府“运动员”与“裁判员”角色的共存，政府仍然作为盈利主体参与到市场经济中，这对市场经济的健康运行是一种破坏，在这种情况下，政府对部门利益的追求成为客观。为此，要加速行政体制改革，最大程度上消除或减少政府对市场行为的直接干预，降低政府的盈利性，确保公共权力的合理正当适用，以此来降低部门利益化的空间和可能性。
第三，完善我国法律体系，为市场经济的健康发展提供法治保证。政府部门利益化的最极端表现就是利益法制化。部门利益法制化不仅有损于国家法律体系的统一与权威，更为重要的是破坏了市场经济的健康发展。经过多年的发展，我国法律体系已经较为健全，但与发达国家相比，我国法律体系的构建仍显缓慢，尤其是涉及政府权力与行为约束的法律建设相对滞后，这也使得我国政府的行为缺乏有力的外在约束。同时，对处于转型期的我国而言，要保持经济的持续高速增长，强政府是一个必然选择。对于缺乏有效外在约束的强政府而言，对部门利益的追逐也就成为一种客观存在。因此，为了消减政府部门利益化，不仅要加快相关法律的制定，而且还要对现有法律进行必要的修订，以满足变化了的客观实际。
第四，寻找地方利益和中央利益之间的均衡点。按照委托代理理论，政府作为公众的代理人来行使公共权力，而在行政体制内部，不同层级之间的政府之间同样存在委托代理关系，在这种复杂的多层委托代理关系中，中央利益与地方利益的关系往往会出现两个极端：一是过分强调中央利益或过分强调地方利益，二是中央利益与地方利益相互俘获，导致地方政府利益部门化和政府部门利益法制化，这两种极端都不利于经济的健康发展。从实践中来看，单纯的反对和排斥地方利益或者中央机构之间的利益是不现实的。现实的办法应该是，在承认中央利益、部门利益和地方利益的前提上，努力寻找和获得各个利益集团之间的均衡点。在中央机构和地方机构的博弈过程中，承认相互之间的利益分别和利益格局，实现相互之间的利益的明晰化而不是含混不清、显性化而不是隐性化，在这样的基础上，才有可能真正做好各地政府的工作，充分协调相互政策之间的严重冲突。
第五，要将各个利益集团的利益逐步纳入到国家法制的轨道上来，最终消除利益的集团化。在一个非常传统的计划经济国家里，尽管不会出现市场经济条件下多元的利益格局，但是难以形成在转型时期所特有的利益集团现象。对转型时期的利益调适，要有充分的思想准备。也就是说，对转型时期利益集团之间利益协调的长期性、艰巨性要有充分的思想准备。这是因为在对不同的利益集团进行调整时，就会对集团的利益有所触动，势必改变既有的利益格局，这正是改革的难点所在。对于一个法制化程度很高的国家而言，不仅所有的政府机构没有自己的特殊利益，而且政府的所有行为都具有无可争辩的公开性和公正性。而且，由于整个社会制度的完善，即使某些集团有谋取自己利益的企图，也难以奏效。