第四节　转型的中央政府与地方政府的关系

中央与地方的关系，主要是指一定的国家政权组织形式下的中央政府与地方政府之间的权力分配及统属关系。权力总是与利益联系在一起的。中央与地方的利益关系构成了两者之间关系的核心内容。双方对权力最大化追求的过程，就是一个利益博弈的过程。博弈双方——代表国家整体利益和社会普遍利益的中央政府与代表国家局部利益和地方特殊利益的地方政府在博弈过程中相机采取各种谋略、办法、措施或手段，力图谋求最大化的自身利益。

一、计划经济体制下的中央与地方关系

关于中央与地方之间的关系，毛泽东早就有论述。1956年毛泽东在总结新中国成立初期的一些历史经验之后，发表了著名的讲话——《论十大关系》，其中的第五节，第一次从政制结构的层面讨论了中央和地方分权的问题。[71]在这篇文章中，毛泽东从一开始就承认，中央和地方的关系是一个矛盾；要“解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情，这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”。毛泽东认为对于这个问题，一是要处理好中央和地方的关系，中央要和地方商量办理。“凡是同地方有关的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令。”因此，分权管理（毛泽东称之为“两个积极性”）比集权管理（一个积极性）更好。毛泽东明确指出，“我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央”。中央一些部门设在地方的管理机构和企业由地方进行监督；中央另一些部门的任务是“提出指导方针，制定规划，事情要靠地方办，要由地方去处理”。处理好中央和地方的关系，对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。我们要统一，也要特殊。为了建设一个强大的社会主义国家必须有中央的强有力的统一领导，必须有全面的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的，又必须充分发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊。这种特殊是为了整体利益，为了加强全国统一的必要的特殊。二是要处理好地方和地方的关系，主要是地方的上下级关系问题。

毛泽东希望建立一种相对灵活的政制架构，能在中央与地方的权力之间形成一种有利于全国整体利益的平衡。依据当时的情况，毛泽东提出几条基本措施：一是提倡同地方商量的作风。二是把经济问题分为两类：一类主要依靠中央管理，例如工业化和建立国民经济体系；另一类则主要依靠地方管理，例如农业和商业。三是强调由于经验不足等原因，因此这些措施仅仅是一种权宜之计。[72]在上述思想的指导下，中国于1958年开始了第一次旨在调节中央与地方关系的“行政性分权”改革。这次改革的重点是在坚持中央统一领导的前提下向各级政府“放权让利”。这次放权让利的内容主要包括六个方面的内容：一是下放计划权，即地方政府可以对本地工农业生产指标进行调整；对建设规模、项目和投资进行统筹安排；对物资进行调配使用；对重要产品超产部分按一定比例自行支配。二是下放企业管辖权，即提出国务院各主管部门所管理的企业，除极少数重要的、特殊的和试验性企业仍归中央政府管理外，其他企业都下放给地方政府管理。三是下放物资分配权，即减少国家计委统一分配和由各部管理的物资的品种和数量；对保留下的统配、部管物资也由“统筹统配”改为“地区平衡，差额调拨”；在物资供应方面，除了特殊部门外，其他企业向地方政府申报。四是下放基本建设项目审批权、投资和信贷管理权。五是下放财政权和税收权，即改变中央与地方的税收分成，给予地方政府广泛的减税、免税和加税的权限。六是下放劳动管理权，即各地招工计划经省（直辖市）确定以后就可以执行，而不必经中央批准。[73]尽管这次行政性分权改革在一定程度上调动了地方政府发展经济的积极性，但在保持计划经济和行政命令总体框架不变的情况下所进行的局部分权却引发了更大的混乱。特别是伴随着人民公社和“大跃进”运动的发动，很快就爆发了地方政府各自为政、自成体系的各地区、各部门、各单位争夺资源的大战，工农业生产秩序严重混乱，最终导致经济效率的严重下降，耗费了大量稀缺而宝贵的资源，并助长了地方政府虚报浮夸的作风。基于上述原因，中央政府不得不在1960年提出了对国民经济进行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针。其中一个重要的政策调整就是对已经下放的权力进行重新集中，主要包括：在财政、信贷和企业管辖权等方面重新集中，要求建立比1950年统一财政时更严更紧的体制；凭借这一套高度集中的体制实行对稀缺资源的再配置，主要是将“大跃进”时期建立的“小土群”、“小洋群”等冶炼设施全部下马，将3000万农村工全部退回农村，对于城市工业企业进行关、停、并、转，等等。此后直到1976年，虽然中央政府又曾几次实行有限的放权措施（如1970年），但往往陷入“一放就乱，一收就死”的循环之中。[74]毛泽东强调“省市也要注意发挥地、县、区、乡的积极性”；还简单提及省市与省市之间的关系，“要提倡顾全大局，互助互让”。要求各级领导人“好好研究讨论，而且每过一个时期就要总结经验”。总之，毛泽东提出要发挥两个积极性，“可以和应当统一的，必须统一，不可以和不应当统一的，不能强求统一。正当的独立性，正当的权力，省、市、地、县、区、乡都应当有，都应当争。这种从全国整体利益出发的争权，不是从本质利益出发的争权，不能叫做地方主义，不能叫做闹独立性。”

二、转型中的中央与地方政府关系

毛泽东对中央与地方关系的论述，体现了中央与地方关系的博弈性，这种博弈性主要体现在利益方面，而政策博弈就是中央政府与地方政府进行利益博弈的一种重要方式。政策是政府为有效地增进与公平地分配社会公共利益而制定的行为准则。政策本质上是对社会利益结构、社会利益关系的规范与调整。政策制定、执行和评估的过程，就是中央政府与地方政府之间激烈的利益竞争与利益博弈过程。[75]研究和分析中央政府与地方政府之间客观存在的利益差别以及建立在此基础之上的政策博弈，可以更好地认识中央与地方关系，规范中央与地方行为，实现中央与地方利益均衡，协调中央与地方利益关系。转型中的政府行为变迁不仅体现在中央政府层面，而且体现在中央政府与地方政府的关系协调与行为博弈层面。“所谓中央与地方的关系，主要是指一定的国家政权组织形式下的中央政府与地方政府之间的权力分配及统属关系。”[76]由于权力与利益往往紧密相连，因而利益关系便成为中央与地方政府二者间关系的核心要素，对权力和利益的追求使得中央政府与地方政府之间形成了一个利益博弈过程；在这一博弈过程中，代表国家与社会整体利益、普遍利益的中央政府与代表国家局部利益、地方特殊利益的地方政府则相应采取各种策略选择，以图实现自身利益的最大化。[77]能否有效处理中央政府与地方政府之间的关系将直接影响转型国家的市场化改革与经济发展绩效。

钱颖一和许成钢认为，转型绩效的差异与中央政府与地方政府之间的权力分配以及由此导致的政府行为变迁具有密切关系。他们指出，东欧的计划体制比较集中，近似于U型等级结构（由计划职能部门自上而下管理的“条条”模式），而中国的计划体制则相对分散，近似于M型等级结构（中央与地方政府分权的“块块”模式）。在中国M型的计划体制下，地方政府获得了较多的自主权，促进了改革试验；而东欧的U型计划体制却由于计划控制过于严密，因而减少了地方政府改革试验的可能性。[78]美国经济学家布兰查德和施莱弗通过对中国与俄罗斯的中央——地方关系对经济改革和经济绩效影响的比较研究则表明，尽管转型期中央政府对地方政府的分权是市场化改革的一个必要条件，但其前提是中央政府必须对地方政府保持一定的权威，对地方政府的机会主义行为进行必要约束，否则地方政府与中央政府的利益差异与目标冲突很可能阻碍市场化改革的顺利推进，中国与俄罗斯为此提供了正反两方面的例证。[79]上述研究实际上表明，考虑到中央政府与地方政府在目标、利益、信息以及决策等方面的差异因素，应当寻找到一个中央与地方权力分配的最佳组合，从而既能激发地方政府推动改革、促进经济发展的积极性，同时又能保持中央政府对全局的把握以及对整个转型进程的有效掌控。对于转型进程中中央政府与地方政府的集权分权关系，我们可以从博弈论和信息经济学的角度加以分析。

从博弈论的角度来看，国家整体的治理结构是由中央政府与地方政府两个博弈主体构成的，但是二者的权力、地位以及可以选择的行为策略空间明显不同。首先，中央政府显然处于国家权力的核心地位，其权力范围涉及整个国家和社会；而地方权力和行为空间则受到行政区划的限制，任何地方政府都无权随意干涉其他地方的经济与社会事务。地方政府作为国家整体的一个组成部分必须接受中央政府的统一领导，其经济行为受到法律、法规以及上级政府的约束。但是在服从中央政府领导的同时，地方政府也具有一定程度的相对自主权，包括独立制定符合本地经济发展的战略、产业、就业、财政政策等，同时也负责为地方提供部分的公共产品。[80]其次，中央政府与地方政府的利益和目标存在着某种程度的非一致性。尽管中央政府与地方政府在维护政权稳定，保障公共利益方面存在着一致性，但是二者的利益和目标也确实存在着非一致性的方面，也正是这一点成为影响中央与地方“委托—代理”关系的重要因素。一般而言，中央政府需要更加全面地考虑各方因素，是社会普遍利益的代表。在许多情况下，中央政府需要从国家与社会的大局着眼，协调不同地方政府的利益冲突，对地方政府可能出现的机会主义行为进行必要的约束。与中央政府相比，地方政府具有相对狭隘的利益偏好，在许多情况下，地方政府首先考虑的是其辖区自身的社会经济利益最大化，以本地区利益为中心来理解和执行中央政府的政策，并协调其与其他地方政府的关系。特别是当中央政府的政策可能影响或威胁本地区的利益时，地方政府就可能出于自利性考虑而对中央政府的政策加以抵制并形成改革的阻力。[81]最后，中央政府与地方政府面临着信息的非对称性。对于地方事务或基层事务而言，地方政府信息情况掌握的程度明显高于中央。这将产生积极和消极两方面的影响。从积极方面来看，地方政府对本地区的具体情况更加熟悉，因而降低了决策和制度创新的成本，有利于地方政府自主而有效地推行符合本地实际的改革实验，促进本地的社会经济发展。从消极方面来看，地方政府又可能出于自利性的考虑而利用自身的信息优势采取机会主义行为而诱导中央政府出台对自身有利的政策（如争取资金、补贴、预算软约束等）或者抵制中央出台对自身不利的政策（如紧缩性的宏观调控政策、硬预算约束政策等），这就提高了中央政府的监督成本，增加了地方政府的“道德风险”。

因此，中央政府从统治效率的角度出发，会确定权力的最佳分配，以使其面临的总成本最小。在传统计划经济体制下，中央政府显然处于集权过度状态，这时中央政府不仅要承担巨大的决策和信息成本，而且也抑制了地方政府推动本地经济发展的积极性。因此，伴随着从计划经济向市场经济转型进程的启动，中央政府必然需要采取一定的分权措施（包括中央政府与企业之间的经济分权和中央政府与地方政府的行政分权），以缓解自身承担的过度治理职能（这可能导致中央政府面临着较大的财政压力），同时给予地方政府推进市场化改革和发展经济的必要激励。然而，由于中央与地方的分权的制度化程度比较低，也就是缺乏对中央与地方政府的权力与责任进行明确、严格的界定和区分，因此很可能导致双方围绕权力和利益展开激烈的行为博弈。其中一个常见的不利状况就是分权过度，即中央政府的权威丧失，无法有效遏制地方政府的机会主义行为，这时，地方政府的利益偏好、行为目标与中央政府不一致甚至冲突所引发的成本上升就可能超过因分权所带来的中央政府信息和决策成本的下降，因而导致政府整体的治理成本上升，这同样是一种无效率的状态，将给国家的改革和发展带来巨大成本。[82]当然，上述分析仅仅是一种理论上的高度抽象和简化，在现实中究竟中央政府与地方政府集权与分权的最佳均衡位于什么位置，取决于转型国家具体的政治、经济与社会发展状况，它需要转型国家的中央政府与地方政府经过长期的、反复的博弈、试错、磨合才能探寻到。中国在社会转型过程中的中央与地方的行为博弈，则为此提供了一个鲜明的例证。

三、转型中的中央与地方关系的演变

1978年十一届三中全会的召开，标志着中国进入到经济体制改革与转型的新阶段。此后中央与地方关系的调整大致经历了两个阶段：第一个阶段是1978年至1992年。这一时期的中央与地方关系调整依然遵循了“放权让利”的方式，不过分权的范围更加广泛，不仅包括中央与地方的行政性分权，也包括政府与企业之间的经济性分权。在此期间市场化改革与对外开放也同时推进。这一时期主要采取的分权化改革措施包括：[83]（1）在法律层面上规范中央与地方的权力关系，授予了省级政府立法权，从一级立法体制转变为两级立法体制；（2）在工业和农业领域同步进行财政分权改革，采取“分灶吃饭”的财政收入分配体制，根据行政隶属关系界定中央政府和地方政府的收支范围，给予地方政府更多的财政收入激励；（3）增加地方政府的事权，包括固定资产投资项目审批权、对外贸易和外汇管理权、物价管理权、物资分配权、旅游事业的外联权和签证通知权、工资调整权等；（4）增大企业自主权，下放给企业生产计划权、产品购销权，增强企业的活力和自我发展能力；（5）扩大大中城市的管理权，设立经济特区和经济技术开发区，建立14个计划单列市，授予省级管理权限。这一时期的分权化改革对地方政府的经济行为产生了一系列积极的促进作用。首先，财政分权化改革赋予了地方政府从经济发展中增加财政收入的权力，有力地调动了地方政府推进市场化改革和促进地方经济繁荣的积极性和主动性；其次，地方政府之间的竞争也促使政府尽力提供良好的商业环境来吸引生产要素（如资本和劳动力），包括保障所有者的产权安全，建设基础设施，实行市场准入等；再次，中央与地方之间财权与事权的明确界分，也促使地方政府的财政行为更加谨慎，限制对亏损企业的不断救助，而把财政支出限制在对本地发展有利的服务性支出领域，这些都促使了企业预算约束的硬化；最后，地方政府之间的竞争使得任何一级政府都无法对经济政策制定拥有完全的垄断权，这在一定程度上降低了政府操纵控制企业的可能性，为企业的发展创造了更大的空间。[84]然而，这一时期的分权化改革也是一把“双刃剑”，“当权力下放是在缺乏整体设计、整体协调的情况下进行，而中央政府对权力下放又缺乏控制和监管之时，权力下放很容易导致秩序的混乱和崩溃，各路诸侯各行其是，全局皆乱”。[85]尽管转型期中国的中央—地方关系基本保持了平稳调整的势态，但非制度化的分权方式以及地方政府与中央政府之间持续的讨价还价博弈也确实是贯穿其中的重要特征。特别是进入20世纪90年代，以分权化和财政包干为核心的体制改革走入困境，即中央政府财政收入下降过度导致国家能力明显削弱，中央政府在宏观调控、提供基础设施以及收入再分配等方面的控制与协调能力明显不足。[86]为了克服财政包干所形成的弊端，遏制国家财政能力下降的趋势，中央政府转变了改革思维，力图终止中央政府与地方政府一对一的谈判，在制度层面上规范中央与地方的关系。[87]这就促使中央政府采取“分税制”改革，也标志着转型时期中国的中央与地方关系调整进入第二个阶段。在1992年党的十四大所确立的建立社会主义市场经济体制这一目标的引导下，1994年开始，中央政府和地方政府在财政关系上正式实行分税制改革。分税制改革的主要原则包括：集权与分权相结合，既保证中央财力适度集中，又保证地方拥有一定的财政支配权；兼顾中央统筹与地方积极性发挥两方面的因素；财权与事权相统一；采取财政分级管理。分税制改革从财政制度层面改变了中央与地方的权责关系，中央与地方权力的界定更加明确，更加制度化、规范化，地方政府的行为也因此转变为设法增加本地财政收入，而不再将一对一地谈判和从中央财政获得更多份额作为其与中央政府博弈的主要手段。[88]当然，分税制改革并非尽善尽美，正如一些学者所言：“1994年的分税制改革是一个不彻底的方案，也是一个利益矛盾冲突的妥协方案，中央政府继续在改革中充当‘让利者’的角色，改革只为在形式上尽快摆脱包干制的折磨，而没有把构筑新的财政运行机制作为改革高于一切的首要任务。”[89]正因为如此，中央与地方政府关系调整的改革依然处于不断调试与磨合过程之中，特别是从1998年开始深入到政府行政管理体制改革的层面，通过精简机构和转变职能综合推进的方式来从根本上确立合理有效的中央与地方关系的治理制度。

综上所述，伴随着市场化与分权化改革的不断推进，中国传统的中央与地方关系格局发生了明显的变化。传统计划经济体制统治时期，中央与地方之间的利益关系高度统一。这种单一的利益分配格局在巩固中央政府利益主导地位的同时弱化了地方政府的利益，掩盖了中央政府与地方政府以及地方政府之间客观存在的利益差异。然而，伴随着经济转型的深入推进，中央政府与地方政府之间的利益结构呈现出日益多元化的趋势。

此外，还存在中央与地方、地方与地方的行政管理体制不顺畅等问题。从纵向而言，政府级次较多，增加了人员、机构和成本；横向上，存在分工过细、职能交叉等问题，造成政出多门、多头管理和相互推诿，协调成本高，工作效率低。同时，政府职能转变不到位，政府权力和社会职能混淆，导致管理费支出不断增加；预算和资产管理体制不完善。部门预算改革不完善，强调财权的高度集中，忽略事业主管部门管好钱的积极性；强调国有资产财务管理的审批，忽略国有资产实物管理责任体系的建立；强调公共财政预算的归口管理，忽略政府机构功能预算的基础管理；监督约束体制不健全。目前，中国行政监督的惩戒力度不够，审计、监察等部门对党政机关行政成本的监督比较软化，容易形成“上级不好监督、同级不愿监督、下级不敢监督”的死角。同时，政府治理缺乏成本与效益意识，导致长期以来节约行政成本的观念不强。主要表现为：一是成本效益观念缺失。长期以来，人们认为讲成本是企业的事，党政机关只要把社会事务办好，投入再大也是值得的，导致机关运行管理中只看结果、不讲成本。二是责任意识不强。由于行政经费预算的编制和使用责任主体不到位，不少机关工作人员缺乏节约意识。三是传统影响深重。很多单位有独立的院落、办公楼和后勤服务系统，搞大而全、小而全，不注重资源的共享与共用等问题。