第一节　复杂的政府

政府恐怕是人类历史发展进程中最为复杂的社会组织与制度结构。与个人、家庭、企业、社团等其他社会组织相比，政府拥有高度垄断的合法暴力资源，控制着巨大的经济财富，雇佣着规模庞大的工作人员，行使着纷繁复杂的政治、经济与社会职能。正因为如此，政府成为诸多社会科学关注的重要研究对象。

政府的复杂性首先体现在人们对政府概念的理解方面。世界银行在《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》一书中指出：“政府（government）这一词汇往往在不同的场合下有不同的意义。一是指管理的过程，指权力的行使；二是指‘有秩序的法规’的状况，在此，政府往往指那些处于国家权力机构位置中的人。三是指在一个社会中管理的方式、方法或制度：指机构的结构和安排，以及它们如何与被管理者发生联系。我们经常在日常中使用国家和政府这两个概念，而且有时候交叉地使用——在当前世界的讨论及著作中也往往这么使用。”[4]简而言之，政府有广义和狭义之分。前者代表立法、司法、行政等公共机构；后者则指国家的行政机构。经济学通常采用广义政府概念。[5]

政府内涵的复杂性在很大程度上是由于它的制度结构所造成的。政府是一种等级制度，呈现出纵向权威关系。政府是一定领土范围内合法暴力的垄断者，对合法暴力的垄断成为支持政府权威并提供公共产品和服务的基础。政府的运行需要一个现代官僚制体系。马克斯·韦伯认为：“权威和官僚体制的发展代表了现代国家的发展”，“过去个人崇拜和传统权威仅适用于世袭制的组织，而理性——合法的权威则适用于官僚式的组织”。查尔斯·林德布洛姆在韦伯的基础上，进一步归纳了现代政府官僚体系的特征：官僚执行着高度专门化的任务，以提高效率；对个人或下属单位进行权威主义的任命和授权；问题、程序和解决方案都遵循预定的规程；对规范化的委任方式进行协调；根据组织准备的需要对官僚制结构和绩效进行评价；官僚发展出一种对组织的忠诚。[6]尽管官僚制对于现代政府的运行具有重要作用，但是这种特定的层级制结构也增加了政府在搜集和处理信息、组织协调、实施决策等方面的复杂性；并且由于存在着多重“委托——代理”问题而增加了官员为谋求自身利益而产生“道德风险”的几率，也削弱了政府灵活而富有弹性地应对外部环境变化的能力。[7]

最后，政府最为复杂之处恐怕在于它的目标偏好、行为方式以及在社会经济生活中所扮演的角色更加纷繁复杂。乔·B.史蒂文斯在《集体选择经济学》一书中，从政治供给者的角度出发归纳出四种政府的行为模型：一是“仙女模型”。在该模型中，政府作为政治供给者的作用仅仅是解决市场不能或不愿解决的问题，并自觉地将自身的行为限定在合理有效的边界之内。换言之，在“仙女模型”中，政府行为的正当性与合理性来源于其公正、忠实而有效地履行克服“市场失灵”的职能。二是“半仙女模型”。在该模型中，政府的行为虽然能够发挥改善市场经济效率、提高公共福利的作用，但其实际效果并非总是如此理想，政府的行为时而也会产生无效的再分配效应，从而使某些社会成员的境况恶化。三是“不确定世界模型”。在该模型中，由于受到广泛存在的不确定性和不完全信息的限制，政府的行为很难取得理想的效果，许多看似理想的公共政策设计最终却带来了严重的负面影响，以致于“政府失灵”给社会经济发展带来的损失大大超过了“市场失灵”。四是“女巫模型”。在该模型中，政府纯粹成为一个政治家和官僚获取自身私利的机器，即使政府的行为碰巧使经济效率得到提高，那也仅仅是政府官员为了保住自身职位的一种权宜之计，在许多情况下，政治体制（包括西方发达国家的自由民主政体）根本无法提供一个有效的激励机制来鼓励政治家和官僚提高政府的运行效率。[8]在现实世界中，我们往往看到政府行为是上述四种模型的不同程度的混合，在不同场合和不同约束条件下政府往往表现出巨大的差异，甚至是相互冲突、相互矛盾的行为趋向，这也就引发了理论界和政策实践领域对政府行为的无休止的争论。而本书则试图对这些复杂而多样性的政府行为进行适度的简化与抽象，以建立一个相对完整且具有包容性的关于政府行为的理论分析框架。