宗教管理的制度变迁及其实践：民国的考析
谢冬慧[1]
内容提要：民国时期，中国社会由传统向现代转型，宗教管理制度也随之变迁，并且其法治化程度不断提升。历届政府的宪法性文件均有信仰宗教自由的规定，政府管理机构也借助于频繁的宗教立法，加强对信教人员及其活动场所的管理。但是，民国特定的社会背景之下，宗教管理的制度理论与运行实践也总有一定的距离，也正是这种“距离”推动新的宗教立法，使宗教管理制度不断更新和完善，以适应国家管理宗教事务的现实需要。
关键词：民国宗教 制度变迁 实践运行
引言
特定社会宗教的信仰与实践，总是与这个社会独特的经验，与它独特的历史发生密切的关联。[2]民国时期，中国社会经历由传统向现代的转型。在这个特殊的时期，无论是社会结构还是社会运行机制都发生了巨大变化，宗教信仰领域也产生了一些震颤。与此同时，宗教管理制度也随之变迁，并且其法治化程度不断提升。可以说，民国时期“依法治教”成为民国政府管理宗教的明显特色，历届政府的宪法性文件均有信仰宗教自由的规定，政府管理机构也借助于频繁的宗教立法，努力构建宗教管理法律体系。特别是民国后期的南京国民政府将宗教管理真正纳入了法制化轨道，先后制定了一系列法令，成为其管理宗教的法律依据。但是，实践却常常与理论相背离，在民国特定的社会背景下，宗教管理的运行实践与制度设计之间也形成了一定的落差。如何解决这一落差问题，民国政府通过进一步立法，推进宗教法治化的进程。
一、政策意识的变奏与宗教信仰原则的把握
“宗教，是一般民众当前的需要，是民众精神上的需要，是民众自由平等需要中颇占重大的需要，故世界各国的宪法上都给以自由信仰的权利。”[3]辛亥革命之后，孙中山主政的中华民国，广泛引进西方近代思想，从根本上改变传统观念，接受了西方信仰自由的宗教思想，从法律上提出政教分离，实行信仰自由原则，在《中华民国临时约法》明确规定：“人民有信教之自由”。这是宗教自由原则第一次出现在中国的宪法性文件里，此后的民国历届政府所颁布的宪法或宪法性文件均有信仰自由方面的原则规定。无论是北洋政府还是国民政府都积极推行具有现代意义的宗教信仰自由政策，以适应时代潮流。然而，宗教信仰是一个复杂的社会问题，它是影响国家兴衰治乱的重要因素，所以，任何国家对于它的“自由”必须要把握一个适当的“度”。这种“度”的把握必须与社会的政治思想和意识形态相协调。民国时期，官方对宗教信仰自由的理解和把握也有一定的“度”。
首先，宗教与政治都对人类生产与生活影响深远，二者密不可分，有如孙中山先生所言：“宗教与政治，有连带之关系。国家政治之进行，全赖宗教以补助其所不及……”[4]另一方面，宗教信仰是人类作为有思想的高级动物精神需求的自然体现。“在人类历史上，任何社会都有一个使人团聚在一起的意识形态，而这个意识形态的核心地位常常为宗教所占据。”[5]宗教具有双面效应，它对人类的思想影响巨大。因此，作为政府对于宗教的态度应该是理性的，不能任其自由，必须对其管理，这种态度到国民政府时期更加明确。国民政府对待宗教信仰自由的理解，已经明确了意识形态问题，即信仰自由不能与当时的意识形态相悖，“国民政府颁布的一系列法律、规章、制度都明确规定，各宗教在传教过程中，其宗旨与内容要与国民党的意识形态保持一致，不得越出三民主义的范围。”[6]同时要求：“国民政府保护宗教合法权益的前提条件是各个宗教将自己纳入政府统治轨道之中，接受国民政府管理，不违反三民主义。”[7]我们知道，一定时期的意识形态往往主导社会发展的思想观念和精神力量，在国家发展建设中起引领作用，是全社会的大多数人的利益诉求表现。而宗教信仰作为一种特殊的意识形态，对人类的社会生活将产生巨大的影响。所以，宗教信仰与意识形态的精髓必须一致，不能超越或者背离。据统计，南京国民政府成立后，进一步加强了对宗教的控制，从1929年到1949年的20年间里，所制定的关于宗教事务的法规条例达20多个。[8]
其次，从自由的性质来看，自由从来都不是绝对的，宗教信仰自由亦是。虽然宗教强调个人因素，但是个人毕竟生活在由众多人组成的社会当中，一个人的自由信仰行为活动不能干涉其他人的正常生活，或者整个社会的政治秩序。国家通过宗教立法来调整信教人与非信教人的社会关系，设立国家专门机关对宗教事务予以管理，保护正当的宗教活动及信教人的合法权益，以建立良性互动和谐的社会关系。民国政府正是基于这样的考虑，对宗教信仰自由原则的把握有了一些“度”的限制。有学者评价：“民国前期的各个政府对待寺庙僧道都是力图采取完全管制的方式，使其宗教信仰严格限制在政府管辖的范围之内，寺庙僧道的财产所有权和个人信仰自由权得不到基本的保障，并体现出鲜明的党治化色彩，反映出1930年前中华民国时期的政教关系是以政府为主导、宗教为依附的关系，与民国‘约法’所主张的人人平等并享有宗教信仰自由权的现代宪政原则相背离。”[9]这种看法是将宗教信仰自由做绝对化、理想化的理解而造成的，是不符合一个国家的统治实际的。
再次，从历史上看，自清末至民国建立之前，中国民众对宗教信仰持否定的态度居多，特别是对洋宗教。由于近代中国社会矛盾最突出地表现在西方列强同中华民族的争斗上，此时，西方列强凭借洋枪洋炮强迫中国政府签订不平等条约，霸占中国的大量资源，基督教、天主教等洋宗教正是随着西方列强的入侵而传入中国的，自然激起中国政府与民众的极大愤慨与排斥心理。[10]民国成立之初，中山先生就任临时大总统职务时，南京政府于1912年2月6日发布第9号公报，申明中国自立教会、外国传教势力不得干预中国内政的原则。直到民国中后期，随着西学思潮的大量涌入，部分中国人逐渐接纳了洋宗教，支持信仰自由的原则。
也就是说，自1912年南京临时政府成立后，宪法明定宗教信仰自由，官方正式宣布人民享有信教的“私权”。虽实践中该原则的贯彻有些阻碍，有如学者所批评的那样：辛亥革命后，《临时约法》在纸面上确认了人民结社自由和宗教信仰自由，但在实际的运作中，传统国家控制宗教的想法依然滑行在许多新政府官员的头脑中。[11]诚然，毕竟它标志着进步的思潮已经开始涌动，《临时约法》“人民有信教之自由”的法律条文尽管在具体执行中，在某些时期和某些地区仍然存在着不尊重宗教信仰自由、宗教与迷信的界限不清或者因民族歧视而产生宗教歧视等现象，但人民在法律的名义上毕竟争得了自由选择信仰的权利。[12]此后的北洋军阀及国民政府不断调整宗教政策。在五四运动期间，宗教信仰仍遭到反宗教运动[13]的巨大冲击。但是，为了与世界潮流接轨，宪法对公民宗教信仰自由权利的规定没有改变。仅就基督教而言，民国前期的信仰情况仍在继续，在中国传教大门被打开的半个世纪里，基督教迅猛发展，只是民国之后的传教数量趋于减少而已，有学者做过统计如下表[14]：
19世纪70年代到20世纪20年代中国基督教传教及信教人数情况
态度上，民国初年的立法人士殚精竭虑地想保存中国传统宗教的多样性，但还是不同于真正的宽容态度。北洋政府针对社会急剧变动，各种宗教势力竞相传教、谋求发展的状况，制定了相应的宗教制度，协调和处理政治与各种宗教的关系。国民政府的宗教信仰制度也经历了一些变化，虽然曾经出现过由1928～1931年的反迷信运动而引发的对宗教的高压控制时期，但是仍有五种宗教被国民政府所承认，并包含在宗教自由的范畴中，它们是天主教、基督教、伊斯兰教、佛教和道教，此外有些民间教门曾于1912年至1949年间获得承认。[15]与中国历史上大多数政权对宗教的控制政策相比，国民政府对宗教的政策控制有所松懈，制度性宗教迎来了相对宽松的政策环境。[16]有学者指出，在国民政府统治时期，宗教观念在人们头脑中仍占有一定的地位。在上层统治阶级中，蒋介石夫妇、冯玉祥等人信奉基督教，他们的政治生活中时常表现出宗教色彩。[17]另据资料记载：出席国民党一大的600名代表中，有1/10为基督教徒。统治阶级的提倡，为民国后期宗教观念的复兴及宗教的进一步发展准备了条件。
整体看，国民政府时代对宗教信仰自由重视程度有所提高，除了《中华民国约法草案》及《中华民国训政时期约法》明文规定，“人民有信仰宗教之自由”之外，还于1940年6月，国民政府文官处复函中载明：“宗教关系国民精神文化生活者至大且深，我国原有之宗教，厥惟道教，然其势早衰，现在流行国内宗教，以佛教最为普遍深入……至民国二十五年九月，前中央民众训练部鉴于当时各地佛教会纠纷叠起，驯至互相倾轧，攻击谩骂，靡有底止，应拟订整理办法三项，拟根本加以调整。”[18]1941年6月国民党五届八中全会通过的《关于加强国内各民族及宗教间之融洽团结，以达成抗战胜利建国成功目的之施政纲领》指出：“自我国父创建中华民国以来，全国人民无种族、宗教、阶级之区别，一律平等，为建国之基本原则，载在约法，举国信守。”依此进一步强调：“尊重各民族之宗教信仰”，同时也要“尊重各民族之宗教信仰及优良社会的习惯，协调各民族之情感，以建立国族统一之文化。”[19]1947年1月公布的《中华民国宪法》重申了1931年约法关于宗教信仰自由的原则。显然，这些重要文件表明了民国政府官方支持自由信教的较高立场，尽管实践中必须考虑意识形态因素。
史实表明：在官方宽容的宗教信仰自由理念支配下，民国后期并存着诸多的宗教团体，既有传统教派，也有西方洋教。同时，地方性与全国性的宗教组织如雨后春笋般迅速产生。然而，民国时期，“宗教问题复杂多变，对当时的国家和社会起着不可忽视的作用；汉传佛教、道教、民间宗教根深蒂固，信徒众多；藏传佛教、伊斯兰教作为十几个少数民族全民信奉的宗教，同民族问题紧密交织在一起；基督教仰仗西方列强的支持，以各种手段在中国吸引着众多信徒。”[20]如此繁杂的宗教信仰现状，使得民国政府不得不高度重视宗教管理问题，历届政府在肯定“信仰自由原则”的基础上都纷纷作出了理性的限制，以适应不同时期社会政治的需要。尽管与西方国家相比，中国民众对宗教信仰的热情是有限的，无法达到世界其他国家对于基督教、伊斯兰教等虔诚膜拜的程度，普遍性信仰在中国几乎没有出现过，这也是民国信仰自由理念的现实体现。
对此，也有学者认为，“近代中国的宗教政策，与其说是反宗教，不如说是在宗教范围中彻底更新，重新划定可接受的、正统的宗教与其他受排斥的迷信的界线，使之能兼容于国家现代化的规划方向里。”[21]史实上，自鸦片战争之后，中国被迫卷入西方近代资本主义的滔滔洪流之中，在东西方文化的冲突与整合过程中，宗教管理制度也随着变迁，不断更新，以适应当时社会政治生活的实践需要，从而逐步走向规范和完善。实践中，宗教信仰自由作为一项原则，可操作性只能是一般的。正如学者所说的那样：“在绝大多数宗教自由案件中，最困难的事情在于判断有关宗教信仰自由的特定诉求能否在事实上得到保护，或者相互对抗的利益冲突是否会导致对于该权利的限制。”[22]尽管国民政府对当时的宗教活动实行严格管理，但是没有破坏信教自由的原则理念。
进言之，宗教自其产生起就一直在人类社会的各个方面发挥着重大作用，民国政府没有忽视对宗教信仰的态度，宗教教派林立以及信仰多样态势的现实，使得民国政府确立了信仰自由的宪法性理念。也正是这样的信仰自由的理念，支配着民国时期的广大民众对外来宗教与本国信仰的价值判断与教派选择。当然，在贯彻自由信仰原则之时，民国政府结合社会政治意识形态等条件作相应的限定，也是符合统治逻辑的。
二、管理机构的更替与信教人员的管理
宗教管理机构与信教人员是历代宗教制度不可回避的两个核心内容。民国时期，在政教分离的体制背景之下，一方面贯彻宗教信仰自由原则，另一方面必须强调国家对宗教进行管理的问题。正如学者所认为的那样：“官方信仰的特点在于把信仰政治化，把宗教和哲学纳入国家政权的严格管理和控制之下，用政治力量和国家权力加以施行，目的在于政权的稳定和社会的稳定。”[23]为此，国家必须设立相应的管理机构对宗教事务实施有效的管理，民国政府也认识到这一点，积极组建特定的机构加强对宗教事务的管理。“尽管中华民国成立后孙中山宣布废除了僧官制度，但取而代之的宗教管理机构随即建立，一些社团组织也随着宗教活动的需要应运而生。”[24]此后的民国政府宗教管理机构不外乎这两类：一类是由政府人员组成的政府管理部门，另一类是经政府承认的由宗教信徒组成的自治组织。这两类机构设置的主要目的是对宗教场所进行行政管理，对信教人员的宗教信仰行为进行规范。
首先，政府管理部门对宗教的管理。清末，宗教管理一直是国家中央行政机构礼部的功能之一。到民国时期，历届政府也延续了这一历史传统，没有设置专门的宗教管理机构，而是由负责内务的行政部门兼管。这样，民初由临时政府的内政部、之后由北洋政府的内务部分管当时的宗教事务。此外，北洋政府中央还设置了管理少数民族地区的蒙藏事务局，后改为蒙藏院兼管宗教事务，作为少数民族地区民族宗教事务管理的总机构。[25]对此，有学者指出，“在宗教信仰自由政策的引导下，北洋政府没有像清王朝那样设立僧录司、道录司等官方机构，但对于佛教、道教界出现的不受戒律的现象，还是要进行整顿管理的。”[26]而到国民政府时期，中央设置了内政部，地方的省设置了民政厅，市县设社会局，未设社会局之市县为市县政府管理，少数民族地区设立蒙藏委员会等管理宗教事务。显然，民国中后期，宗教管理机构的设置要细致一些，反映了国民政府对宗教管理的重视程度，也是宗教管理制度完善的体现。
值得注意的是，我国边疆少数民族地区在民国时期宗教信仰就比较盛行，尤其是蒙古和西藏地区，这样蒙藏事务局作为边疆宗教管理机构的工作显得格外重要。1928年，国民政府将北洋时期管理边疆民族事务的蒙藏院改为蒙藏委员会，管理宗教事务，与国民政府各部地位等同。此时，国民政府把边疆民族上层的笼络和宗教事务的管理作为边疆民族宗教工作的核心。[27]可见，蒙藏委员会的设立，意义非凡，少数民族地区更需设立宗教管理机构。
“宗教无小事，处理宗教问题是政治性、政策性、群众性很强的工作。”[28]作为民国政府的管理机构，宗教管理机构对宗教事务的管理主要是行政上的，表现在对宗教活动场所的登记、活动内容的监督等方面，如民国《监督寺庙条例》规定：寺庙财产及法物应向该管地方官署呈请登记。由此，民国政府宗教管理部门实际上属于《管理寺庙条令》《寺庙登记条例》《寺庙监督条例》等法令的执法机构。特别是国民政府对于宗教信仰实行官方登记制度，内政部制定了佛教徒、道教徒受度报告表，要求凡佛教徒受度时应由度师将受度者之履历、受度类别、地点、年月等分别填明呈送当地主管官吏，并转呈内政部备案。[29]无疑，信息登记为政府管理宗教提供了有力的帮助，因此，宗教管理机构重要的管理职能之一就是登记信徒、宗教活动场所的信息。此外，还有宗教活动的审批、违法行为的处理等。
民国时期，内忧外患的国情决定了民国政府对待外国“洋教”近乎排斥的态度和对民间秘密宗教严密监管的做法，并且对宗教活动场所实行严格管理。在一定程度上，这种做法也是非常必要的。学者研究发现：民国时期，佛教界有相当一部分僧众信仰淡化，戒律松弛；有些僧众道德败坏，结党营私，追名逐利，奢侈享乐乃至腐化堕落，这种腐败邪恶的风气，严重侵蚀着佛教的机体，极大地损害了佛教的形象和声誉，如果任其蔓延势必葬送整个佛教事业。[30]因此，必须加强对僧众的管理，当然，这种管理需要内外兼施，需要制度化，依靠一定的管理机构和组织的力量。民国内部各教派谋求宗教的现代出路，主动要求加强管理，1928年6月23日，太虚法师呈文国民政府内政部：“请内政部设立宗教局，内分基督教科、佛教科、回教科等，制颁宗教行政条例。……在训政时期，由宗教局设宗教整理委员会，以整理关于国内之各宗教。”[31]这里，宗教领导人太虚主动请求政府设立专门的行政机构——宗教局以处理宗教事务，足见宗教管理的必要性。同年的7月7日，太虚又致函内政部部长，请求召开全国宗教会议，议定宗教行政条例[32]。太虚的愿望是借助政府的力量加强对宗教的管理，并且通过宗教立法[33]的方式推进宗教进步，非常有价值，这也表明了依法治教的意识已经深入宗教上层人士的心理。
而外部的民国政府希望国家能有稳定的发展环境，因而“对愿意与政府合作的宗教，保护其合法利益，镇压利用宗教举行的反政府活动，同时也反对各种激进的反宗教运动。”[34]国民政府尤其强调对洋教的规范管理，前文已述，中国人对洋教的印象很差，“近代教案在很大程度上体现了侵略与反侵略的斗争。教士们肆意讹诈，强占民房、地产，低价勒索，恣意为恶，出入官府，包揽诉讼，包庇教民，把治外法权延伸到中国教民身上”[35]，以致引起国民政府的警惕。1931年2月，国民党中央民众训练部拟定了《指导基督教团体办法》，要求各地传教团体应受党部指导、政府监督；向中央党部登记备案；如违反该法规定，应由政府依法取缔。
还有对入教者自然条件的限制。例如未成年人入教问题，尽管幼年剃度是佛教中久已存在的现象，但是民国后期被宣布取消，1929年颁布的《寺庙管理条例》明文规定：“未成年人不得剃度为僧道。1930年颁布的《令禁止幼年剃度》明确禁止未成年人剃度为僧道，要求各地官署对已剃度者要设法救济，劝令还俗，并为之谋生存教养之法，免于流离失所。内政部“惟为便于考查及取缔幼年剃度起见，特制佛道教徒受戒报告表，凡佛道教徒受度时，应由度师将受度者之履历及受度之类别、地点、年月等分别填明，呈送当地主管官署，转呈内政部备案”[36]，并由内政部于1935年5月13日通令实行。但取缔幼年剃度一事，因社会环境及国民政府自身执行能力问题，实际上一直是禁而不止。
不过，国民政府时期，宗教管理机构呈现多元化趋势。例如，汉传佛教、道教、民间宗教、内地伊斯兰教由内政部礼俗司负责，蒙藏、回疆事务由蒙藏委员会专管，教会教育问题则由教育部处理。1935年12月，外交部在答复地方询问时称：
外人入内地传教，除应受内地外国教会租用土地房屋暂行章程之限制外，尚无其他特定限制规章，甲县教堂分设传教所于乙丙等县，亦尚无禁止之先例，但事前应向地方主管官厅接洽，以便随时注意负责保护，如教会请求出示保护时，亦可酌予照办。[37]
上述民国外交部的态度很明确，洋教的传布一方面受到限制，另一方面更要接受被传地地方宗教管理机构的管理。如果发现触犯法律的情形需要提请司法机构介入，曾有一份司法《通谕》[38]，称：
佛教自东汉流传，已历数千余载，虽专制时代，犹属加意保存。民国成立，凡属人民应享法律上同等之权利。约法所载，昭如日月，乃云南浙江广东等省，于佛教庙产，纷纷攘夺，移作他用。且教徒无罪，不应受罚，何得夺其财产。即使犯罪，止可治人；即欲夺产，止得夺其一处，不得动其全局……
很明显，民国建立之初即已注意到利用司法保护宗教财产问题，司法司《通谕》里提到“凡属人民应享法律上同等之权利”，意味着对于破坏宗教财产的行为，司法机构不可能不管不问，应给无辜的教徒提供司法保护。这种司法保护也是代表民国政府所为，理应归入政府部门对宗教的管理之列。外交部的“答复”以及司法机构的“保护”彰显了政府宗教管理机构的多元化。
其次，关于民国宗教自治组织对宗教的管理。对信教人员而言，教徒们一定要受到世俗权力的约束，一旦成为教徒，他们的活动和操行还要受到某些专门部门的管理。因此，宗教管理机构的设置，在一定程度上是与信教人员的管理需要分不开的。因为宗教信仰的主体是人，且是众多的人。信教群体是社会的重要组成部分，因此，对于涉足信仰的宗教人员的管理是宗教事务的重心所在。
正因为如此，民国《监督寺庙条例》规定：非中华民国人民不得为住持。又如《寺庙管理条例》规定了僧道出家必须办理相关手续，出具受度证明书，并由度师呈报该管市县政府备案。并规定凡僧道有自愿退教还俗者，应听任其意愿，教会不得加以阻挠。这就从法律上肯定了僧道脱教还俗是个人的自由，而“法律有助于为社会提供维持其内部团结所需要的结构和完型。”[39]鉴于此，1934年2月，中国佛教会拟定了《整理僧伽制度暂行规程》《佛教制度及传戒规程》《佛教教育组织规程》，这些规程为宗教制度的重要组成部分——僧侣制度的整理提出了较为系统的方案和步骤。但是，由于中国佛教会内部的分歧，国民政府整理僧侣制度的一些设想难以付诸实践。[40]不难推断，政府宗教管理部门的能力是有限的，还必须要依托宗教内部自治组织的力量，才能较好地管理好宗教事务。因此，民国政府采取了一系列措施，力促佛教成立全国性组织。虽然在宏观政策上，“对佛教和道教，国民党政府的管理比较严格，管理范围也较广。对伊斯兰教和基督教、天主教，国民党政府的管理权很有限，对它们的管理主要是通过对该宗教团体的管理来实现的”。[41]这种宗教团体，佛教界最早倡立。
研究表明：民国诞生之初，即有一批著名的僧侣、居士试图建立现代方式的宗教组织。1912年初，欧阳渐等居士在南京组织了中国近代史上第一个现代佛教组织——中国佛教会，并得到临时政府的认可。该会指责寺院僧尼争寺产、收金钱的腐败行为，对寺院发展起到一定的监督作用。同年，中国佛教总会在上海成立，下设20个省支部和400余个县支部；中国道教总会在北京成立，且上海、江西等地设立道教分会，一个现代宗教组织初具雏形。北洋政府之初，确认了全国性佛教组织，并制定了中国佛教总会章程。但是，1915年10月，袁世凯颁布《管理寺庙条令》，宣布取消了中国佛教总会。无奈之下，应佛教界呼吁勉强保留“佛教会”，1918年再次被取消，直到1924年又成立了中国佛教联合会，作为全国性佛教组织。有学者认为，“30年代是佛教发展相对顺利的时期，全国大小寺院得到一定程度的恢复，出家人数上升，并有相当数量的居士组织出现”。[42]然而，抗战期间，这些佛教组织大都遭到破坏，直到抗战后相当长时间才得以恢复。
史料显示：“民国时期动荡的社会局势之下大量存在着新宗教团体，其数量大致有4562种之多，具体数量更是难以胜数。”[43]宗教团体的增多往往带来管理制度的变化。国民政府先后制定了《人民团体组织方案》《文化团体组织大纲》《文化团体组织大纲施行细则》等法规，加强对人民团体和文化团体的管理。反过来，这些制度对提升宗教团体是有帮助的，正如学者所认为的那样，“国家的法律、政策以及各种政治运动对宗教团体的生存空间、发展策略乃至内部组织状况都有或隐或显的影响”。[44]中国“政府主宰组织性宗教的传统十分根深蒂固，即使到了民国时期，虽然大多数对宗教的法律控制已有所松懈。”[45]
当然，民国时期所建立的佛教会、道教会等组织都有较强的自我管理功能。“民国期间建立的各种佛教会，完全不同于法系相承的宗派，也不同于政府组建的僧司，而是教徒自己推选产生的宗教管理组织。”[46]民国宗教自治组织对宗教的管理不同于政府机构，主要强调自我管理。为此，很多教会组织制定了本教会的会章，力求在复杂动荡的环境下建立制度化的机制，挽救本土宗教，维护自身的良好形象。“佛教及道教领袖时常考虑到，其宗教在20世纪之前组织能力很弱而导致衰弱，因此致力于制度化与现代化，被认为是面对衰落时得以重新振兴的办法……帝国晚期的佛教及道教究竟面对什么样的‘弱化’与‘衰落’，制度化是一种赖以幸存、适应改变的政治途径。”这种“制度化过程不仅限于全国性的领导权与政治代表性，更重要的是，对于科仪与戒律、修炼方式，及入会过程、招募信徒和准许入教规则的创新”。[47]可以说，宗教制度化是民国政府及宗教领导人自身都非常关心的问题，正因为如此，民国“五大宗教的制度化一个世纪以来显然在国家——宗教关系中成为主流”。[48]这一时期，在伊斯兰教、基督教等教派领域也都先后建立了地方性或全国性的宗教社会团体，作为加强教徒相互联系、进行自我管理的机构。当然，身处特殊的时代，民国的宗教社会团体除了自我管理之外，还有反帝功能。例如，1925年6月23日，沙基惨案发生后，广州基督教界成立了“广州基督徒沪案声援会”“广州基督徒大联会”等组织，积极参与了反帝运动。
诚然，宗教自治组织与政府宗教管理机构之间也存在密切的联系，宗教自治组织必须服从政府宗教管理机构的管理，而政府相关机构对自治组织需要实施一定的保护。史料显示：国民政府内政部经常发布文告，例如保护内地佛教寺庙及学术团体，咨行各省市政府注意……例举如下表[49]
上表显示民国后期，地方政府高度重视对宗教财产及宗教自治组织的保护。也只有在政府管理机构与宗教自治组织的通力协作和依法治理之下，才使得宗教事业走上健康发展的轨道。
三、活动场所的博弈与寺庙管理法规的屡修
宗教的活动场所诸如佛教的殿堂[50]与祠庙、基督教的教堂等用于宗教事务活动的空间。殿堂与教堂是信教徒们进行集体活动的场所，一般每个活动场所都设有接受信徒自愿捐赠的设施，还有讲台供教职人员讲道所用。民国时期，以佛教最为流行，僧侣众多，因此就以他们的活动场所“寺庙”作为宗教活动场所的总称，“寺庙是公共宗教生活的中心”[51]，一般用于教徒自己、教会组织选举、布道、仪式等宗教活动。
民国时期的江苏佛教信徒遍及各地，寺庙的数量也不计其数。据1935年统计，江苏全省有寺庙23814所、僧尼66222人，尤其是沿江地带及苏北里下河地区，几乎村村有庙庵。而首府南京更是高僧云集，成为全国佛教活动中心，具体到南京的毗卢寺成了当时中国佛教会、中国佛学研究会、中国宗教徒联谊会等主要活动地点。[52]另据不完全统计，仅上海地区的大小寺庙总数就由抗战前的149所增至抗战后的250所左右，僧尼总数由抗战前的3000人左右增至抗战后的约5000人。到1949年，上海地区的大小佛教寺庙又增至311所。[53]仅从寺庙的数量上就可判断，民国时期人们对宗教的信奉之程度，以及寺庙作为信徒及其自治组织的活动场所意义之重大。
民国宪法所确认的宗教信仰自由原则，为人们信仰基督教、天主教等宗教提供了合法性基础，传教活动也因此有了法律的保障。宗教是以内心的信念以及外化的仪式实践为标志的，一个人纯粹内心的“信念”只能是“信仰”[54]，不成其为“宗教”。那么，这种仪式实践必须有活动的空间和必要的财产作支撑，也即活动场所对于宗教的意义之重要，只要有信徒集中的地方，必须建立寺庙殿堂等活动场所，而一旦这些宗教活动场所建立起来后，其管理必成一个问题，势必需要明确规定。这样，宗教活动场所的管理也进入了法律所调整的范畴。
因此，民国时期，与宗教活动场所相关的法律不断被制定。“宗教活动场所与宗教团体、宗教教职人员一样，都是政府实施宗教管理的主要对象。正常的宗教活动是跟合法的宗教活动场所直接挂钩的。”[55]也就是说，在合法的宗教活动场所进行的宗教活动才有正当性以及合法性可言，才受法律的保护。宗教活动场所的合法性取决于该场所的设立必须有法律规定，经过政府批准合法登记。例如学校是传授知识的特定场所，禁止将学校作为传教场所。1925年12月公布《外人捐资设立学校请求认可办法》，要求教会学校向中国教育部门请求认可，学校不得以传布宗教为宗旨。[56]以此对传教的场所进行限制，也是合理合法的。
民国时期，有关宗教活动场所管理制度最凸显的是寺庙管理法规。例如：1913年6月，北洋政府内务部公布的《寺院管理暂行规则》；1915年10月，北洋政府以大总统名义正式公布的《管理寺庙条例》；1918年7月，北洋政府内务部以与《管理寺庙条例》相抵触为由，取消了中华佛学会，并于1919年年底内务部重新公布《管理寺庙条例》，但内容过于复杂；1921年5月，北洋政府再次颁布《修正管理寺庙条例》，明确规定对佛教、道教的寺观、财产、法物等的管理，这里的寺庙管理主要是对寺庙内的动产和不动产的管理，修改后的管理条例对宗教寺庙的保护力度相对提高。
在寺庙条例的保护之下，“民国早期（1912～1925）修建的寺庙数量超过了以前任何朝代同时间修建的寺院。1925年之后，二次革命带来的巨大冲击和随后的反宗教运动，使得寺院建造和修缮的步伐明显放慢了，但是并没有因此完全停止”。[57]国民政府初期，对于某些旧有的宗教寺庙管理法继续援引，直到1928年8月仍在继续。此时，有人呈文国民政府：“训政开始，社会积习急宜革除，现在处理寺庙财产争执，若照从前管理寺庙条例办理，不免与党国精神有所抵触，应另行颁订，以资遵守。”[58]紧接着，国民政府陆续制定了更加详细的宗教法规条例，从各个方面加强对佛教、道教等宗教的管理。国民政府对宗教立法执法活动实行严格管理，宗教法务分工明确。国民政府宗教立法的最高决策机关是国民党中央执行委员会，具体立法事宜由立法院负责，司法院对宗教法规执行中遇到的问题进行解释。在这种立法体制下，国民政府仅在1928年一年就出台了两部重要的法律文件：一部是9月2日公布实施《寺庙登记条例》；另一部是11月21日制定的《神祠存废标准》。
《寺庙登记条例》规定凡为僧道住持或居住之一切公建募建或私家独建之坛庙寺院庵观，除依关于户口调查及不动产登记之法令办理外，应依本条例登记之。当时的政府宗教管理机构内政部要求各省于3个月内将第一次登记办理完毕。在公布该项条例的同时，内政部还公布了《寺庙登记总簿》《寺庙人口登记簿》《寺庙不动产登记簿》《寺庙法物登记簿》等四种登记表格，以规范登记格式和内容，并于1929年7月和1932年6月进行了两次调查和登记。实践中，由于当时僧道的文化层次较低，难以填写复杂的登记表，导致登记条例的操作性问题。1929年1月，国民政府内务部颁行新的《寺庙登记条例》。同年年底，国民政府又公布了《监督寺庙条例》，以此取代了《寺庙登记条例》。究其缘由，民国档案史料有载：
民国十八年内政部公布管理寺庙条例，对寺庙加强管理，以致全国僧尼聚讼纷纭，终由内政部于同年十二月废止管理寺庙条例，另颁监督寺庙条例，察其经过，不论为管理抑为监督，运用之范围均为“物”为限。操切则反响立至，迁就与放弃无殊，是以对于国民政府信教自由如不能加以限制，则寺庙之管理监督须配合僧尼之组织加以运用，始克发生相当作用也。[59]
上述记载，反映了《寺庙登记条例》应以全面保护寺庙财产和法物为限，实际上它没有明确规定和列举，导致该条例在实施过程中阻力重重，致使一些有文物价值的法物得不到保护，甚至流失严重。于是，国民政府遂决定废止《寺庙登记条例》，另行拟订新的《监督寺庙条例》。
对宗教活动场所的管理必须首先确认它的产权归属问题，对此，《监督寺庙条例》明文规定住持对寺庙财产只有管理权，并无所有权，不能以寺庙财产久归僧人管理便据为住持私产；住持于宣扬教义，修持戒律及其他正当开支外不得动用寺庙财产之收益。为了防止寺庙僧道或住持隐匿寺产或者不当处置，该条例还规定：寺庙收支款项及所兴办事业，住持应于每半年终报告该管官署并公告之。其次在登记细节方面，《监督寺庙条例》还有新的举措，克服了填写困难，因而该条例成为国民政府对佛教、道教等宗教管理的主要法律依据。但是，也有人认为监督条例的可操作性[60]不强，才有后来司法院的司法解释补充规定，因保全寺庙之费用，或清偿寺庙正当之债务，属于正当开支，可以动用寺庙财产之收入。为区分僧道个人财产与寺庙财产，司法院的司法解释规定，僧道个人私有财产，系指以僧道私人身份所享有，或取得之财产。《监督寺庙条例》及其司法解释进一步明确了寺庙的财产归属，并对寺庙住持的权限进行了必要的限制，这在一定程度上，对抑制当时风行的侵占寺庙财产的行为，保障宗教财产的安全，起到了积极有效的作用。国民政府依法保护宗教寺庙的立场，由此可见一斑。
而国民政府1928年11月制定的《神祠存废标准》，主要是对各地的祠庙用途进行甄别，确定存废，用于正常宗教活动的留存，否则废除。该标准出台的目的是杜绝擅行占用拆毁寺庙的行为，依据该标准，某寺庙即使应该废止，其庙产系公产，非属官产，不得由地方官署拨归任何团体使用，地方任何团体，亦不得擅行占用拆毁。[61]显然，该标准也具有保护宗教庙产的功用。
为了有效利用及保护宗教活动场所，1931年8月，国民政府颁布维护寺产训令，申明以后再有侵夺寺产者，依照法律办理。[62]1935年2月，国民政府公布的《管理喇嘛寺庙条例》，专门用于治理西藏地区的宗教事务，后来专门派员去西藏捐修重要寺庙。为了进一步遏制寺产侵权行为，国民政府还进行了刑事立法，1935年7月施行的《中华民国刑法》第246条规定：“对于坛庙、寺观、教堂、坟墓或公众纪念处所公然侮辱者，处六月以下有期徒刑、拘役或三百元以下罚金。妨害丧葬、祭礼、说教、礼拜者亦同。”寺产的刑法保护法条将宗教财产保护提高到了非常高的层面，足见国民政府对宗教活动场所保护的力度之大。
可以说，民国时期的宗教管理立法极为细致，且修订及时，在一定程度上体现了“依法治教”之水平。仅一部寺庙管理法规，屡经修订变迁，北洋政府从1913年的《寺庙管理暂行条例》到1915年的《管理寺庙条例》，再到1921年的《修正管理寺庙条例》。而国民政府从《寺庙登记条例》《神祠存废标准》到《监督寺庙条例》《管理喇嘛寺庙条例》，再到《中华民国刑法》以及国民政府司法院和内政部的司法与行政解释，构成民国各届政府管理宗教寺庙财产的法律体系。正是在国民政府完备的法律之下，社会有识之士提出对宗教寺庙保护的专门提案：
案题：提议咨请本省政府，通令各属，依照监督寺庙条例，对于宗教寺庙，遵例保存，以维信教自由而存古迹案
理由：为提议事，人民信仰宗教，绝对自由，各国宪法，无不以明文规定，寺庙为奉行宗教之场所，其不能任意毁拆及占用，以妨害他人之信仰，自不待言，查监督寺庙条例……[63]
抗战期间，国民政府高度重视宗教财产保护工作，借以调动广大民众抗战的积极性。例如在1939年4月19日国民政府《行政院交办国民参政会第二次大会建议注意佛教文化案致教育部笺函》中就提到：“保护寺庙，政府向极注重，除间有为公益事项征取寺庙同意借用部分房屋外，绝对禁止任何机关团体侵入占用。兹经饬由内政部通咨各省市政府申明禁令，切实保护。至国内各地寺院僧众均须守持净戒，事属当然，并经饬由该部督饬中国佛教会各省市分严密遵守。”[64]这里仅选取佛教领域的财产保护作为例证，其他教派领域的财产保护也同样受到了民国政府的法律支持，例如保护伊斯兰教穆斯林的《清真寺管理办法》。
不难判断，南京国民政府时期，法律制度设计的精细程度达到了民国时期的最高点，正因为如此，有学者指出：南京国民政府在其统治时期，中国的宗教管理逐步走上了法制化、规范化的轨道。[65]实践中，就寺产管理而言，自从《监督寺庙条例》公布后，各省市政府对于寺产，均依照条例处理。[66]从而有力地保护了寺产，为当时的宗教信仰活动提供了物质基础。
诚然，寺庙保护立法为寺庙财产纠纷的处理提供了法律依据。但是，国民政府时期的中国社会错综复杂，国家不完全统一，政府在执行其政策时，面临的阻力众多，不少政策主张均半途而废。例如《神祠存废标准》公布后，因各地实施时发生不少纠纷，不得不改作参考。1929年9月，国民政府为了解情况，下令各地进行神祠调查，但直到1934年6月，才只有4省3市上报齐全。[67]显见，理论与实践的差距之大。
值得一提的是，民国时期，宗教活动场所的命运与当时的宗教政策是分不开的。民国初期，佛道二教由于缺乏皇权的支持和保护而更加衰微，战争的破坏，民生的凋敝，使许多寺院道观萧条毁废。[68]此时，人们排拒洋教，信奉本土宗教，只有地方性的庙宇遍布城乡各个角落，成为一般民众的信仰活动场所。民国后期，在相对宽松的宗教政策之下，建造新寺庙、修缮旧寺庙等在一定程度上得到了国民政府的支持，而毁坏寺庙及财产的行为则依法受到了惩处，其“依法治教”程度可见一斑。
结语
法律制度为社会生活之规则，而社会生活有随时变迁之性质，故法律制度之内容亦不得不随时变迁。[69]民国时期，在重大的社会转型之下，人们对宗教信仰的态度发生了转变，国家的宗教管理制度也随之变迁，其实践运行也应时而变。无论北洋政府还是国民政府均有相应的宗教管理立法，使宗教制度不断更新和演变，为宗教管理机构对信教人员和宗教活动场所的管理提供了法律依据。但是，这些制度变迁的背后总是隐含某种特殊的因素，政策意识的变奏、管理机构的更替、活动场所的博弈等。而民国时期宗教管理的实践则又彰显了宗教制度的应然与实然之间的差距，从而引发新一轮的宗教制度变革，这也是任何一项制度走向完善的规律所在。
[1] 作者系南京审计学院法学院教授，中国人民大学法律与宗教研究中心兼职研究员。
[2] 参照〔美〕伯尔曼《法律与宗教》，梁治平译，生活·读书·新知三联书店1991年版，第65页。
[3] 芝峰：《宪法上宗教问题》，《海潮音》1933年第14卷第6号。
[4] 《孙中山全集》（第2卷），中华书局1982年版，第447页。
[5] 王志军：《马克思的宗教批判：理解模式与实质》，《现代哲学》2007年第6期。
[6] 马莉：《现代性视阈下民国宗教政策研究》，中国社会科学出版社2010年版，第47页。
[7] 马莉：《现代性视阈下民国宗教政策研究》，中国社会科学出版社2010年版，第47页。
[8] 参照马莉《现代性视阈下民国宗教政策研究》，中国社会科学出版社2010年版，第67页。
[9] 何建明：《从管理寺庙到监督寺庙：民国时期宗教立法观念的转变》，《中国民族报》2012年6月5日007版。
[10] 研究表明，民国成立以后，思想自由，从不平等条约的问题，迁怒到教会身上，又发生非教运动，数年以来，教会日益处在反对声浪之中，工作几陷于停顿。参见王治心《中国宗教思想史大纲》，东方出版社1996年版，第213页。
[11] 参见陈明华《民国新宗教的制度化成长》，复旦大学2010年博士学位论文，第110页。
[12] 参见史仲文、胡晓林《中华民国宗教史》（第85卷），人民出版社1994年版，第4页。
[13] 五四运动掀起反宗教思潮，特别是1922年后，“通电一天一天地加多，舆论一天一天地激烈，群情愤慨，不减于五四运动的精神：仿佛宗教与中国不两立，宗教不灭，中国将亡。”详见唐逸：《五四时代的宗教思潮及其当代意义》，《战略与管理》1997年第2期。
[14] 阮元泽、高振农：《上海宗教史》，上海人民出版社1992年版，第981页。
[15] 参见高万桑《近代中国的国家与宗教：宗教政策与学术典范》，黄郁琁译，《近代史研究所集刊》第54期，第173～174页。
[16] 参见范召全、陈昌文《国民政府时期西康地区宗教样态二十年（1928—1948）变迁研究》，《世界宗教研究》2010年第4期，第23～32页。
[17] 参见张静如、卞杏英《国民政府统治时期中国社会之变迁》，中国人民大学出版社1993年版，第243页。
[18] 中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》（第5辑第2编“文化”），江苏古籍出版社1998年版，第779～780页。
[19] 中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》（第5辑第2编“文化”），江苏古籍出版社1998年版，第783页。
[20] 马莉：《现代性视阈下民国宗教政策研究》，中国社会科学出版社2010年版，第48页。
[21] 高万桑：《近代中国的国家与宗教：宗教政策与学术典范》，黄郁琁译，《近代史研究所集刊》第54期，第173页。
[22] 〔美〕小W.科尔·德拉姆、布雷特·G.沙夫斯：《法治与宗教：国内、国际和比较法的视角》，隋嘉滨等译，中国民主法制出版社2012年版，第208页。
[23] 张守东、黄剑波：《法律理论和实践与社会的良性运作：以宗教与社会的关系为例》，群众出版社2009年版，第168页。
[24] 王业兴：《民国时期宗教管理的去制化取向》，《广东省社会主义学院学报》2002年第2期。
[25] 蒙藏事务局，简称蒙藏局，是民国初年设置的管理蒙古和西藏事务的中央机构，1912年7月正式成立，1914年5月建制撤销，改为蒙藏院。
[26] 谷银波：《北洋政府的宗教政策》，《郑州轻工业学院学报》（社科版）2007年第5期。
[27] 参见王欣田《近代以来中国边疆民族宗教问题的历史演进》，宗教文化出版社2010年版，第125页。
[28] 郭荣伟：《中外治国方略箴言集：论宗教信仰与民族团结》，国防大学出版2009年版，第155页。
[29] 参见《佛道教徒受度均须备案》，《威音》1935年第96期。
[30] 单侠：《民国时期佛教革新研究（1919～1949）》，陕西师范大学2012年博士学位论文，第26页。
[31] 《太虚法师呈内政部整理宗教文所附条陈》，《海潮音》1928年第5期。
[32] 包括：1.修正和发扬各宗教之教义；2.规定各宗教之教团组织法；3.规定各宗教寺院庵堂或教会等财产管理法；4.改良各宗教之仪制；5.规定各宗教管理人及传教士等之奖励法，然后颁布各省，依条例执行。参见陈金龙《南京国民政府的政教关系——以佛教为中心的考察》，中国社会科学出版社2011年版，第9页。
[33] 宗教立法是推进宗教制度现代化的最好途径，也是管理宗教的最有力工具。因为“宗教立法是为了维护公民宗教信仰自由的权利和宗教界的合法权益，保护正常的宗教活动，调整宗教与社会其他方面的关系，制止宗教方面的非法违法活动，打击利用宗教进行的犯罪活动。”参见王作安《中国的宗教问题和宗教政策》，宗教文化出版社2002年版，第143页。
[34] 马莉：《现代性视阈下民国宗教政策研究》，中国社会科学出版社2010年版，第47页。
[35] 周辉湘：《论近代民间宗教的政治变迁》，《甘肃社会科学》2004年第3期。
[36] 《内政年鉴》（第4册），上海商务印书馆1936年版，第132页。
[37] 秦孝仪：《抗战前国家建设史料——内政方面》，《革命文献》（第71辑），国民党中央党史委员会1977年版，第292页。
[38] 《司法司通谕各级裁检所局及各属专审员保护佛教财产文》，《广东司法五日报》1912年第1卷第22期。
[39] 〔美〕伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，中国政法大学出版社2003年版，第11页。
[40] 陈金龙：《南京国民政府的政教关系：以佛教为中心的考察》，中国社会科学出版社2011年版，第24页。
[41] 郭华清：《国民党政府的宗教管理政策述略》，《世界宗教研究》2005年第2期。
[42] 牟钟鉴、张践：《中国宗教通史》（下），社会科学文献出版社2000年版，第1034页。
[43] 赵嘉珠：《中国会道门史料集成——近百年来会道门的组织与分布》（上），中国社会科学出版社2004年版，第1页。
[44] 陈明华：《民国新宗教的制度性成长》，复旦大学2010年博士学位论文，第14页。
[45] 〔美〕杨庆堃：《中国社会中的宗教》，范丽珠等译，上海人民出版社2007年版，第196～197页。
[46] 牟钟鉴、张践：《中国宗教通史》（下），社会科学文献出版社2000年版，第1035页。
[47] 高万桑：《近代中国的国家与宗教：宗教政策与学术典范》，黄郁琁译，《近代史研究所集刊》第54期，第196页。
[48] 高万桑：《近代中国的国家与宗教：宗教政策与学术典范》，黄郁琁译，《近代史研究所集刊》第54期，第197页。
[49] 详见大成老旧刊全文数据库http://www.dachengdata.com/search/search.action（2013年4月1日11时检索）。
[50] 殿堂是佛教寺院的主要建筑。殿，用于供奉佛像、菩萨像；堂，是僧众修行和起居的地方，包括学习各种佛教知识，勤于佛教修行和参加法事活动。参见潘桂明《中国的佛教》，中国国际广播出版社2011年版，第152～156页。
[51] 〔美〕杨庆堃：《中国社会中的宗教》，范丽珠等译，上海人民出版社2007年版，第309页。
[52] 参见黄常伦《江苏佛教概况》，载《近代江苏宗教》（江苏文史资料第38辑），江苏文史资料编辑部出版发行1990年版，第3～6页。
[53] 参见《上海宗教史》，上海人民出版社1992年版，第153页。
[54] 纯粹内心的“信念”是不可能直接危及社会、损害他人的，可能直接危及社会、损害他人的是有关“行为”的活动。如果宗教仅仅是个人的私密体验，那就与法律完全无关。马岭：《宗教自由内涵探析》，《法治论丛》2009年第2期。
[55] 张守东、黄剑波：《法律理论和实践与社会的良性运作：以宗教与社会的关系为例》，群众出版社2009年版，第64页。
[56] 参照谭双泉：《教会大学在近现代中国》，湖南教育出版社1995年版，第103页。
[57] 〔美〕杨庆堃：《中国社会中的宗教》，范丽珠等译，上海人民出版社2007年版，第312页。
[58] 中国第二历史档案馆：《钮永建呈国民政府》（1928年8月），全宗卷一，第1764卷。
[59] 中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第二编“文化”（二），江苏古籍出版社1998年版，第780页。
[60] 有学者考证后认为：“由于《监督寺庙条例》相当简略，只规定了寺产管理的基本原则，粗而不细，疏而不详，各地在实际操作过程中仍然遇到了许多情况和问题，疑义很多，纷纷要求解释。国民政府司法院和内政部相继对它进行了司法和行政解释，作为《监督寺庙条例》条款的补充。”详见郭华清：《南京国民政府的宗教管理政策论析》，《广州大学学报》（社科版）2007年第2期。
[61] 参见吴经熊《中华民国六法理由·判解汇编》，民国会文堂新记书局刊本，第265页。
[62] 参见《内政年鉴》（第4册），上海商务印书馆1936年版，第123～124页。
[63] 《保存宗教寺庙以维信教自由而存古迹》，《广东省参议会第二次常会日刊》1935年第9期。
[64] 中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第二编文化（二），江苏古籍出版社1998年版，第771～772页。
[65] 参见郭华清《南京国民政府的宗教管理政策论析》，《广州大学学报》（社科版）2007年第2期。
[66] 参见《内政年鉴》（第4册），上海商务印书馆1936年版，第123～124页。
[67] 参见《内政年鉴》（第4册），上海商务印书馆1936年版，第127页。
[68] 参见牟钟鉴、张践《中国宗教通史》（下），社会科学文献出版社2000年版，第1030页。
[69] 参见陈启修《法律与民意及政治》，《评论之评论》1921年第1卷第1期，第77页。