第一节 公共安全监管基本理论及服务型社会的目标

在公共安全监管中政府处于什么样的角色地位，理论上讨论诸多。在相关理论支撑下，我国提出了构建服务型社会的目标。

一、公共安全监管的基本理论

（一）政府职能理论

政府具备两种基本职能，即政治统治职能和社会管理职能。政治统治职能主要是围绕如何巩固国家政权展开，而社会管理职能是政府对公共安全、社会治安、人口、环境、社会保障和社会服务等方面的管理。社会管理职能的直接目标是维护社会的稳定和发展，政府对社会管理职能的履行具有公共性。

在传统的农业社会，政府职能的核心在于政治统治；在现代社会，随着社会生产力的不断发展，社会财富的不断积累，人类对物质利益的纷争有所削弱，同时由于人们的利益表达及权利保障有了制度化、规范化的程序和渠道，阶级间的对立关系有所缓解，政府对社会管理和提供公共服务的职能得到了强化。按联合国“政府职能分类（COFOG）”体系，政府公共服务一般包括四个方面：普通公共服务与公共安全，社会公共服务（包括教育事务、健康事务、社会保障和福利、住房、供水、文化等方面），经济服务（包括燃油和电力、农林渔业、交通运输与通信等方面），未按大类划分的支出（如政府间转移支付）。^[3]

（二）社会性管制理论

“政府管制”一词中的“管制”（Regulation，又译为“规制”或“监管”）的概念来源于西方，意为控制、管理、规则、法令。^[4]美国经济学家史普博认为：管制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。^[5]管制可以分为经济性管制和社会性管制，前者是政府对诸如自然垄断行业和金融业的干预，后者是政府为了保护广大的消费者、雇工及公众的健康和安全而对环境、产品和服务及工作场所的质量进行的管制，它涉及各行各业的企业行为。^[6]公共安全监管就是一种典型的社会管制。

（三）公共风险管理理论

随着自然灾害、意外事故、经济社会风险以及人为风险发生更为频繁，对个体乃至整个社会所造成影响更为广泛。风险后果的公共性日益成为风险的一个重要特征。20世纪后半叶至21世纪，有越来越多的国内外学者开始从事公共风险管理相关问题的研究。

1980年至2000年前后，欧美学者有大量的关于“社会风险”及其管理的研究成果问世，涉及的领域包括“社会不公平风险”（如贫困、失业和犯罪）、“环境技术风险”（如核泄漏、臭氧层破坏、水资源污染和基因研究与克隆技术风险等）和“公共健康风险”（如食品和药品安全、传染疾病，癌症和艾滋病等）。这些领域的研究初步形成了“风险的社会结构与公众知觉理论”“社会风险管理的公众参与理论”，以及“风险的社会管理模式理论”。

“社会风险管理”理论认为，“社会风险”应该被看成“一种一般由社会产生而不是由自然决定的风险”；并强调当今的风险与过去的风险之间有重大差别：过去的风险主要由自然事件引发，而当今的风险（自工业革命以来），主要是人为和技术发展的结果。“社会风险管理”理论还强调公众在社会风险管理中的知情权，^[7]并提出了“公众参与社会风险监管的六种模式”。^[8]此外，“风险的社会管理模式理论”则在运用组织风险管理对策的基础上，提出风险的社会管理模式应该是政府通过各种健全的公共政策、法律和规章组合，以及各种制度安排，对各种宏观（如金融危机）、中观（如恐怖主义）和微观（如犯罪）风险进行全面管理。这其中，一方面政府要建立监管和监督风险配置市场，并在市场失灵时提供风险管理工具帮助个人、家庭、组织和社区管理风险；另一方面还需要解决政府和公众之间的信息不对称问题以防止出现政府失灵和政治风险。^[9]以上国外关于公共风险管理研究成果表明，政府的主导作用以及必要的公众参与是建立社会风险管理模式不可缺失的两大因素。

21世纪以来，随着一些重大公共安全事件的频繁发生，对公众造成的影响越来越大，我国学者对政府危机管理及公共风险管理的研究开始增多。总的观点是应建立完善的公共危机管理机制，并认为政府应该在日常的政策管理、项目管理、资源管理中，全面实行危机风险管理。^[10]公共安全危机的管理不仅需要政府在紧急情况之下作出一系列的安排，而且需要建立一个应对各种危机事件的制度安排，需要在各级政府成立相应的组织机构。^[11]应广泛利用社会力量参与危机的处理。^[12]

（四）公共治理理论

公共治理是指政府、社会组织、私人部门等治理主体，通过协商、谈判、洽谈等互动的、民主的方式共同治理公共事务。与传统的公共行政相比，公共治理不再是自上而下，依靠政府的政治权威，通过发号施令，制定和实施政策，对公共事务进行单一化管理。它强调的是主体多元化、方式民主化、管理协作化的上下互动的新型治理模式。政府应广泛采用授权或分权的方式进行治理，及时对外界变化作出反应。授权或分权的机构（可以是政府部分，也可以是社会组织、私人部分）有很多优点：比集权的机构有较多的灵活性，对于新情况和公众的需求变化能迅速作出反应；比集权的机构更富有效率；比集权的机构更具创新精神；比集权的机构产生更高的士气，更强的责任感，更高的效率等。治理理论强调解决社会和经济问题的责任不仅仅在国家，政府正在把原先由它独立承担的许多公共责任转移给私营部门和第三部门。政府要进行合理的制度安排，以充分发挥各主体参与到公共事务治理的积极性。

建立在多元治理理论的基础之上，公共安全的基层监管需要在政府、社会和私人部门之间建立协同合作机制，通过明确各方职责、设计激励因素、规范操作程序等制度建设来吸引多元主体协同参与，实现基层公共安全由政府单一管理向多元治理的转变。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。基层组织网络的建立和工作机制的创新，是实现基层公共安全监管的多元共治、上下互动、公私合作伙伴关系的关键。

二、公共安全产品的角色定位与服务型社会

社会治理之理念，首先在于摈弃了政府对于公共事务管理的行政化理念，代之以社会化的理念。因此作为社会治理内容之一的公共安全管理中，政府的职责不再是固守传统模式，而是将公共安全作为产品，政府以协调社会各种资源并提供该产品为自己的主要职责。

（一）公共安全社会管理体系创新的背景——构建和谐社会、建设服务型政府

在政府职能理论的支撑下，政府在现代社会所承担的公共服务职责不断增加。改革开放和社会主义市场经济的深入发展，有力地推动了经济领域和社会生活领域的迅速变化，这些变化必然会对政府职能转变工作不断提出新的要求。世纪之初，我国明确提出建设公共服务型政府。温家宝总理2003年9月在国家行政学院讲话时指出，“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，是社会主义市场经济条件下政府的四项基本职能”；党的十七大明确把“建设服务型政府”作为行政管理体制改革的重要目标。^[13]这在很大程度上与政府职能转变密切相关，也为在新的历史基点上深化对政府职能转变的认识提供了新的实践平台。

我国近期不断出现的公共安全事件严重影响了我国社会主义和谐社会的建设。据统计，我国每年因公共安全问题造成的GDP损失高达6%，计6500亿元，并造成20万人被夺去宝贵生命。^[14]这还不包括人们的心理伤害、社会资本的流失等间接负面影响。构建社会主义和谐社会要求地方政府加强对公共安全的监管，推进公共安全监管体系的创新，以减少公共安全事故对各地经济、社会发展的负面效应。

党的十八大强调“必须坚持促进社会和谐。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加强和创新社会管理”。我国应当把调节社会矛盾，促进经济发展，维护社会公平，提供公共服务等社会职能作为政府工作的重心。

（二）服务型政府的核心职责——提供公共产品

建设公共服务型政府的核心，是作为提供主体和责任主体能够称职地、高效地向公民提供其所需的公共产品。同时，由政府提供公共服务（物品），也是国家自身的内在规定性所要求的。

公共产品在市场运行中产生正的外部性，其提供数量充足与否、提供形式效率高低、产品质量的优劣程度对社会成员的公平分配、福利水平以及经济活动的均衡协调发展具有重要影响。福利经济学的基本思路认为公共产品的问题在于无法实行谁消费谁付费的原则。因为收费的困难或者收费的成本太大，生产者无法得到足够的生产回报，生产成本难以得到必要的价值补偿，或无法避免“搭便车”，使得生产者的积极性被挫伤；此外，公共产品供大多数人同时消费，其生产具有较高甚至无法计量的私人交易成本，或者生产、投资回报周期较长，私人多半不愿生产或无法生产，因此，通过市场供应必然是低效的，无法达到供给的帕累托最优，满足不了社会需求。而政府这个传统意义上的代表公众利益的公共部门介人——用税收手段来集资，然后以国家名义提供公共物品成为毫无疑问的制度选择。^[15]

（三）公共安全的公共物品（服务）属性

公共安全的含义，“国际上通常有广义和狭义之分，广义上的公共安全是指不特定多数人的生命、健康、重大公私财产以及社会生产、工作生活安全。它包括整个国家、整个社会和每个公民一切生活方面的安全（从国防安全、环境安全到社会福利保障等），自然也包括免受犯罪侵害的安全。狭义的公共安全主要包括来自自然灾害、治安事故（如交通事故、技术性事故等）和犯罪的侵害三个部分”。^[16]我国学界对公共安全的概念描述比较分散，主要从不同侧面进行描述，有认为“公共安全危机事件是指自然灾害事故、人为事故和由社会对抗引起的社会冲突行为，危害公共安全，造成或可能造成严重危害后果和重大社会影响的事件”^[17]；也有认为“公共安全是指社会公众享有安全和谐的生活和工作环境以及良好的社会秩序，公众的生命财产、身心健康、民主权利和自我发展有安全的保障，最大限度地避免各种灾难的伤害”。^[18]

不管赋予公共安全怎么样的定义，其在内涵上都反映了这样几个特点：第一，公共安全涉及公共利益。第二，安全环境的享受具有非竞争性和非排他性。第三，市场无法提供公共安全产品。因此，政府及其职能部门向社会提供的公共安全传统上一直被视为国家向公众提供的一种必要的公共产品，西方发达国家的政府主要是服务型政府，其以提供公共产品为己任。公共安全同时具备非竞争性和非排他性的特征，是一种公共物品，因此它的提供主要由国家、政府来完成。

三、服务型社会中政府与社会（包括公民、社会组织等）新型关系的建立

党的十八大报告指出：“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”社会管理体制的改革与创新主要体现在构建国家与社会关系转型的新模式，即基于中国本土经验探讨国家与公民社会理论范式。^[19]这种政府与社会新型关系的目标是共同治理，即“为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在互相依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程”。^[20]

（一）政府的职责划定和主导地位的确立

在构建政府和社会的新型关系中，对政府部门而言，其职责的划定可以归结为主导者的职责，而实现主导者职责的方式是多样的。

政府的主导地位主要通过以下几个方面实现：建立专门的公共安全监督管理机构，推进公共安全监管常态化；加强宣传教育，提高人民群众应对重大公共安全事件的自我防护能力；启动公共安全信息发布平台，保障公民的“知情权”；加速公共安全监管人才队伍建设。

（二）强调社会组织的协同参与职责

党的十八大报告指出，要“最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设”。公共安全社会管理创新体系所建立的新型关系，对于社会组织而言，就是从被动服从到主动参与的变化。依据公共治理理论，公共安全管理多元治理体系强调多元主体作为公共行动者依靠各自的优势和资源，通过制度化的协商合作机制，相互调适目标，共同承担风险，解决冲突，增进彼此的利益。

“公共安全是一门科学，它关系一种伦理道德，反映一种文化，是一门管理艺术和操作技术；它可以产生最大的效益；安全问题主要是指故意或者过失实施危害或足以危害特定和不特定人的生命、健康、公私财产安全和法定其他公私利益的安全。安全问题由自然因素、生态环境、公共卫生、经济、社会、技术、信息等多重侧面所组成。”^[21]从公共安全涉及的群体广泛性、发生因素广泛性，从管理艺术和伦理道德等角度，都印证着社会组织协同参与的必要性。

（三）形成政府与社会组织之间的互动

政府作为公共安全管理中的主导力量，不是试图去控制或驾驭其他主体，而是应积极构建一个协商合作的平台，与其他参与主体结成战略联合体，调动一切可以调动的社会力量和资源，共同寻求解决问题的途径，从而形成政府、企业、社会组织及媒体和公众多维互动的新局面。这种互动贯穿于公共安全管理的各个阶段，形成集预防（防灾）、减灾、准备、应对和恢复于一体，处置得力、信息畅通、反应迅捷灵活、决策民主科学、依法处理、协同作战的互动局面。^[22]