第二节 公共安全监管体系创新中的难点、问题及模式

基于我国国情，创新公共安全监管体系是前所未有的事业，因而，公共安全监管体制创新的地方实践势必会存在一些理论与实践上的难点与问题。

一、公共安全监管体系创新中的难点

公共安全监管体系，从归属的角度看，从政府的经济管理职能而转为社会管理职能，但是在监管体系创新中面临着诸多难点。

（一）社会治理理念和公共安全边界的模糊

公共安全监管体系属于社会管理之事业。首先，它涉及社会治理理念。我国的社会治理研究起步较晚，理论准备不足；社会治理的法律法规不健全，法律上无权威界定。因此给社会治理体系创新乃至公共安全监管体系创新带来了困难。

其次，公共安全监管体系创新中对“公共安全”的概念界定模糊，即公共安全边界模糊，对公共安全监管社会创新体系带来理论的困惑，从而加大了实践操作上的难度。公共安全是一个外延极其广博的概念，广义上的公共安全是指自然灾害事故、人为事故和社会对抗引发的社会冲突行为，造成或可能造成严重危害后果和重大社会影响的事件，是经济和社会发展中的一个重大问题，其外延可以扩展到自然灾害、治安事故、生产安全事故、食品卫生、公共卫生、群体性事件、违法犯罪等多个方面。而且这一外延可以根据时间空间的不同进行延展。有学者认为，“公共安全问题属于公共产品范畴，是运用公共权力的政府必须向公民提供的服务。严格意义上的公共安全问题，大致可以划分为生产领域的公共安全问题和非生产领域的公共安全问题”。^[23]本文研究的公共安全监管体系创新中，将公共安全界定为生产领域的公共安全，即从生产经营领域的角度进行界定的，认为公共安全是包含社会治安、消防安全、道路交通、环境保护、食品药品安全、产品质量、生产安全等与生产经营有紧密联系的公共安全。

（二）社会组织培育滞后

公共安全的监管体系需要社会组织的协同参与，而目前我国面临最大的现实问题是社会管理主体不够多元化，社会组织的培育严重滞后。

生产领域的公共安全，对企业来说，是其保证顺畅生产的前提条件，也是其重要的社会责任。我国新《公司法》已经将社会责任列为公司的一个法律责任，但是我国的企业大部分并未将社会责任纳入自己的责任范畴。我国非政府组织的社会影响力正在逐渐增强，但仍然处于数量少、规模小、基础薄弱的萌芽阶段。非政府组织的问题比较多，最为明显的表现为资源短缺，包括人才和资金两个方面的资源短缺。

此外，民间媒体虽然监督力量强，反应很快，但是其整体素质和法治水平需要加强。社会组织的培育是一个很长的过程，需要社会整体水平的提升。

（三）公共安全政府部门之间、政府与社会组织之间职责界定不清

公共安全的监管体系，政府处于主导地位，但是政府部门之间又存在行政上和法律上的分工，它们之间的职责如何划分、界定？根据我国《安全生产法》，将所有和生产安全的相关的部门都列为安全部门，但是，法律上并没有具体列举是哪些部门，其各自职责是什么。带来的后果是横向部门之间相互推诿，出现盲区，纵向部门之间上下越位。

社会组织协同参与公共安全治理，不仅是社会治理理论的一部分，而且更应该是一种制度安排，从法律上应该确立社会组织的职责。依现代经济法的理论，社会组织处于中间层地位，它既是市场的一个主体，可能参与市场经济活动（当然非营利性组织一般不参加经济营利活动），同时又是监管部门，主要是以自律监管的形式出现。社会组织的协同参与公共安全治理，是其自律监管的一个内容，因此，其市场主体和自律监管主体之间在涉及个体利益和公共利益时，往往会存在矛盾冲突。在法律上确定社会组织在公共安全监管中的职责是什么，政府和社会组织之间的分工如何？这些问题在法律中没有明确的答案。但是，公共安全监管体系构建中必须要面对并回答对于政府和社会组织的协同、分工、职责划定的难题。

二、我国生产经营领域公共安全监管现状及存在的问题

（一）我国现行的生产经营领域公共安全监管体制及法律体系

就管理体制而言，国家生产领域安全监管职能先后由劳动部、国家煤矿安全监察局等部门行使。2001年初，国家组建了国家安全生产监督管理局，承担安全生产综合监管职能。2001年3月，国务院成立了安全生产委员会，由原经贸委、公安部、监察部、安监局等20几个部门的主要负责人组成，主要是定期分析全国安全形势，落实党中央、国务院的方针、政策，研究、部署、协调、解决国家安全生产的重大问题等。同时，设立国务院安全生产委员会办公室，作为安委会的办事机构。国务院安全生产委员会办公室设在国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）。2005年3月，国家安全生产监督管理局调整为国家安全监督管理总局，升格为正部级机构。2006年2月，国家安全生产应急救护指挥中心成立，该机构由安委会办公室领导，属于国家安全生产监督管理总局管理的事业单位，主要职能为履行全国安全生产应急救援综合监督管理，按照国务院安全生产突发事件应急预案的规定，协调、指挥安全生产事故灾难应急救援工作等。在国务院安全生产委员会与国家安全生产监督管理总局组建的基础上，各地方基本建立了省、市、县三级监管机构，有的地方建立了四级执法监察队伍，个别地方还建立了省、市、县、镇、村五级安全生产监管网络体系。目前，各省（区、市）、市（地）和93%以上的县级政府建立了专门的安全监管机构，有156个市（地）和1197个县建立了安全生产执法队伍。全国共有监管人员约5.8万人，初步形成了综合监管与行业监管互动的管理体制。^[24]

就法律体系而言，现行生产领域公共安全监管立法涵盖了法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方规章，以及有关安全生产规程、安全技术标准、技术规范等。初步形成了以《安全生产法》为核心，囊括《矿山安全法》《劳动法》《职业病防治法》《道路交通安全法》《消防法》等有关安全生产、劳动保护的280余部法律、法规、规章和100余项安全卫生国家标准的安全生产法律法规体系。^[25]按照生产领域公共安全的不同类型，可以具体分为，以《安全生产法》为代表的综合性安全生产法律法规；以《矿山安全法》和《矿产资源法》为代表的矿山安全法律法规规章；以国务院《危险化学品安全管理条例》和《烟花爆竹安全管理条例》为代表的危险物品安全法规规章；以《建筑法》和国务院《建设工程安全生产管理条例》为代表的建筑业安全法律法规规章；以《道路交通安全法》和《海上交通安全法》为代表的交通运输安全法律法规规章；以《消防法》为代表的公众聚集场所及消防安全法律法规规章；以《劳动法》《职业病防治法》和国务院《特种设备安全监察条例》为代表的其他行业领域安全生产法律法规规章等。从法律法规的调整范围、位阶层次上看，我国生产领域公共安全法律法规体系初步形成。

（二）我国生产经营领域公共安全监管存在的问题

1.生产经营领域公共安全相关法律法规尚待完善

虽然我国公共安全生产法律体系已经初步形成，在安全生产各个方面大致上都可以做到有法可依，但是，一些具体的诸如“实施办法”类的法规与规章尚不配套，法律上也没有对重大公共安全事故发生后政府各部门如何协调做出全局性规定。^[26]各省（区、市）制定的一批地方性法规和规章也存在细化不到位、缺乏操作性、规范间相互冲突等问题。

此外，将公共安全纳入安全监管部门的综合监管职责范围也缺乏明确的法律依据。《安全生产法》明确了国务院安全生产监督管理部门、县以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门对全国和地方行政区域内安全生产工作实施综合监督管理的职责，但对负有安全生产监督管理职责的部门能否扩展到公共安全监督职责并未作具体规定，因而在实际工作中，法律依据不足，工作力度不够，一些地方所进行的基层公共安全监管模式具有制度创新意义，是对现有法律框架体系的突破，需要通过立法确认其合法性。

2.生产经营领域公共安全监管体制尚未理顺

从纵向看，监管部门上下级之间存在责权分离状况。从中央、省、市、县四级监督管理网络体系看，存在“头重脚轻”的问题，呈现倒“T”型的管理体制，出现上面众多部门发号施令，基层工作人员监管压力大或者无人监管的状况。另外，由于现行体制的限制，乡镇一级没有安全生产监管执法权，这在客观上造就了基层尤其是乡镇一级权利与义务不对等问题。从横向看，政府各监管部门职能分割、交叉现象较为严重。我国实行的是综合管理与专项管理相结合的安全生产监管体制，众多的安全生产监管机构造成了安全生产监管职能交叉，执法主体不明确、权力分散不易集中行使，责任划分不清，执法程序不规范，多头管理、多头处罚的现象，这对生产经营领域公共安全进行综合监管带来众多影响。国家安监总局“三定”方案虽然确定了安监部门的综合监督管理和指导、协调和监督公路、水路、铁路、民航等行业和领域安全生产工作的职责定位，但未具体细化，相关部门对综合监管的内涵认识不一，各相关部门实施安全综合监管的履职难度较大。另外，公共安全相关管理部门的综合监管工作，存在重协调配合、轻监督检查的情况，日常安全监管工作缺乏规范化和相应的制度保障。

3.生产经营领域公共安全监管机制单一

政府虽然提出了建立“政府统一领导，部门依法监督，企业全面负责，群众监督参与，社会广泛支持”的安全生产工作格局的目标。但是，由于长期以来受计划经济的影响，政府一元主导型的生产安全监管机制依然“根深蒂固”。目前，政府在实施安全监管措施中，注重加大行政投入，而容易忽视工会、非政府组织和群众基层自治组织的作用。政府一元主导型监管机制单有政府一方投入，不调动企业及工人参与的积极性，必然会造成监管机制运行的不经济和低效率。

4.基层公共安全监管薄弱

省级以下的安全生产监管机构的设置在地区之间发展不平衡。进展速度较快的省市，已基本形成中央、省、市、县四级监督管理网络，少数地区已建立从中央到乡镇甚至到村的多级监督管理网络体系。但有些省市目前仍然没有建立起四级监督管理网络，全国有三分之一的地市级政府没有建立独立的安全生产监管机构，有一半以上的县级政府没有建立独立的安全生产监管机构，有的隶属于经贸部门，有的隶属于劳动部门，监管工作上下对接非常困难。^[27]

另外，对于与公众联系最密切的城市社区和农村地区，公共安全监管力量相当薄弱。基层地区一般存在公共安全意识淡薄；公共安全监管主体不明，职责不清；安全基础设施欠缺，缺乏应急措施；居民（村民）参与公共安全监管程度低等问题。基层公共安全监管薄弱体现的是公共安全监管在基层存在人、财、物的不足。

三、我国各地践行公共安全监管的若干模式介评

针对实践中公共安全监管所存在的问题，一些地区根据自身的实际情况针对生产领域公共安全监管进行了有益的探索，并积累了一定的实践经验，其中北京市东城区、深圳市福田区、山东省潍坊市、浙江省湖州市及海盐县等地区较为典型，形成了具有自身特色的实践模式。

（一）北京市东城区的“明确责任，搭建平台”模式^[28]

北京市东城区在对各类事故隐患进行划分的基础上，确定了24个责任领域、12个主责部门；凡未包含在这24个责任领域内的事故隐患，划归10个街道办事处和3个地区管委会进行日常监管。每个责任领域有三种责任：主责部门承担所有安监事项的牵头责任；各专业部门依据职责，承担直接监管责任；综合监管部门（即安监部门）对所有的责任领域进行综合协调和监督检查。

在明确责任的基础上，东城区通过搭建公共安全管理平台，将公共安全管理实现网格化管理。各监管部门、街道将在检查中发现的问题发布到平台上。东城区公共安全指挥中心对问题进行分类，依据各部门、街道的职责将问题移送。相关部门、街道看到自己的网络页面上亮起了绿灯，就知道有新问题需要解决了。如果问题及时解决，绿灯就灭了；如果问题快到期限了还没有解决，绿灯就变成黄灯；如果问题过了期限还未解决，黄灯就变成红灯。解决问题的情况与年终考核挂钩，这样就大大提高了解决问题的效率。此外，通过公共安全管理平台，各部门、街道可以组织联合检查，区公共安全指挥中心会将联合检查的信息移送相关部门。

在公共安全监管信息化技术运用方面，东城区对负有安全监管职责部门的一线执法人员配备了公共安全“监管通”。公共安全“监管通”是基于无线网络，以手机为原型，为一线安全执法人员快速采集现场信息、取证与传送而研发的专用信息采集通讯工具，初步实现了现场检查、表单填写、图片采集、数据同步和法规查询等功能，并与信息管理平台实现系统对接。“监管通”的运用提高了执法人员的工作效率，节约工作成本，同时有利于规范执法、文明执法。

（二）深圳市福田区公共安全监管方式的创新^[29]

福田辖区已建立信息数据库的企业共6400多家。为减少监察工作的盲点和重复，该区推行企业ABC分级管理，根据不同类型企业制定不同的安全管理规范，督促企业切实加强安全投入、管理、培训等基础工作，发挥好安全主体责任。根据规定，达到A级安全管理的企业，将获颁福田区安全管理达标单位牌匾，享受办事“绿色通道”的政策优惠。

福田区针对安监队伍人手少、专业性不强的问题，采取聘用或购买服务的方式，通过聘任150名“消防安全主任”，定期到人员密集场所检查；同时聘请中介或专家对建筑工地、地铁工地等方式开展监督，以此完善安全生产专家队伍，促使监察工作更加专业化，为企业安全隐患整改提供便利、专业、科学的服务。

另外，福田区通过构建“安全生产监管综合信息系统工程”，推进安全生产信息化和科技化。建立起了15家重大危险源企业信息系统以及安全社区监管、安全生产行政执法系统，实现了全区信息共享，提高了执法效率。

（三）湖州市“一中心六站”模式^[30]

2007年7月，湖州市出台了《加强市区乡镇公共安全监督管理机构建设的实施意见》，在吴兴、南浔两区16个乡镇进行了公共安全监督管理中心的有益探索，推行乡镇公共安全监督管理的“一中心六站”的做法。其基本特点是：第一，在机构设置上，建立“一个中心六个站”，即乡镇公共安全监管中心，分设安全生产、消防安全、交通安全、食品药品安全、环境保护、消费维权等6个监督管理工作站。乡镇公共安全监督管理中心与乡镇综合监察中队实行一套班子两块牌子。第二，在监管体制上，在市政府一级成立了由分管副市长任组长，市安监局、公安局负责人任副组长，市组织部、人事局、财政局、食品药品监管局、环保局、工商局、交警支队、消防支队等有关部门为成员单位的乡镇公共安全监督管理机构建设工作领导小组。公共安全监管工作行政上受当地乡镇党委政府领导，业务上受上级对口主管部门指导，工作经费列入各级财政预算。第三，在机构职能整合上，管理职责为安全生产监管，环保、特种设备、食品药品监管和消防、道路交通安全监管等工作。第四，在人员配备上，工作人员是从乡镇公务员和事业单位在编人员中内部调剂，不增加编制序列人员。第五，在监管方式上，人员集中办公、装备统一调度、资源共享共用。在行政村（居委会）聘用信息监督员1名，实行多员合一。行政村（居委会）聘用的信息监督员的工资，按每人每年3000元的标准，由市、区财政各50%下拨至乡镇。

（四）海盐县“政府主导合作组织行业监管”模式^[31]

浙江省海盐县在基层安全生产监管方面进行了积极探索，创建了由安监机构指导、县城镇企业办协调、各相关行业人员参加的安全生产合作组。合作组的功能定位于旨在改变落后的安全生产条件，规范企业安全生产环境，在政府和企业间发挥桥梁、纽带作用，实现行业安全生产社会监督责任。政府通过提高合作组的威信，保障资金支持，充实人员配备等几个方面完善合作组的运行机制。

从运行的效果看，安全生产合作组承接了政府部分职能，极大地缓解了政府监管力量不足的问题。合作组在各类专项整治、安全生产宣传教育、安全基础管理、日常检查等方面都发挥了重要作用。海盐县“以政府为主导、行业组织为依托、上下协同”的有效社会监管模式，为企业实现互助、互学、互律搭建了平台，为政府履行监管职能提供了积极支持，在推动基层安全生产管理、改进政府监管效能上起到了积极作用。