第四节 宁波公共安全基层监管体系建设的绩效及政策建议
宁波市三个试点地区根据自身的实际情况针对生产领域公共安全监管进行了有益的探索，并积累了一定的实践经验，这些经验产生的实际绩效致使宁波模式具有推广价值。
一、宁波市三个试点地区的绩效评估
宁波市试点地区的创新性实践使公共安全事故率大大降低，产生了直接的经济社会效益；同时促进了基层政府执法效率和能力的提高，锻炼了社会组织参与公共安全事务管理的能力。
（一）安全生产事故率明显降低，经济、社会效益显著
宁波市自实行公共安全基层监管体系创新以来，依赖新的机构体制和工作机制，公共安全监管力度大大增强。比如鄞州区，仅2010年就共完成监督检查7190余次，开具现场检查记录4484份、责令整改指令书974份、整改复查意见书951份、强制措施决定书21份。其中，由镇乡（街道）安监所实施的检查占90%左右。因监管力度加大带来的监管效果也是很明显的，其直接的体现是事故发生率在大大降低。据统计，宁波市2008年11月，全市共上报各类安全生产事故432起；死亡96人；受伤391人；直接经济损失337.6万元。而2011年1月，全市共上报各类安全生产事故255起；死亡64人；受伤192人；直接经济损失172.9万元。这样，宁波市公共安全按月事故率较往年大大地降低，按月直接经济损失减少达150多万元。各试点县（市、区）在经济规模不断增长的情况下，安全生产事故及由此引起的直接经济损失仍逐年呈下降趋势，如鄞州区相关统计数据见附表3-1。
表3-1 2008—2010年鄞州区伤亡事故一览表
续表
公共安全事故发生率的降低，带来的社会效益则是无法用数据直接衡量的。因为安全事故给家人带来的精神痛苦、心理影响、家庭老幼的扶养等伴随而来的其他问题带来的间接损失，往往会使这种绩效成倍数地放大。
（二）基层政府执法能力改观与行政效率提高
基层安全的综合监管机构的建立，理顺了条块关系，解决了基层政府监管“缺位”的问题。试点县（市、区）通过委托方式将环境保护、安全生产、交通道路和消防安全等监督检查、处罚执法等管理职能，凡能委托授权均进行委托授权。委托授权解决了基层管理缺位问题，夯实了乡镇政府权力运行的基础。同时，通过委托授权，理顺了条块关系，解决了基层“有权管不了，无权不能管”的窘境，化解了乡镇政府权小能弱责大的矛盾，有利于县（市、区）、乡镇（街道）两级政府更好地履行法律责任。例如，对于乡镇（街道）在环保监管上的空白，县（市、区）可书面授权协议明确规定，乡镇安监执法员可“对辖区企事业单位违法排污行为开展调查取证并提出处罚建议”。对乡镇执法员看来，自己现在腰杆子硬了，发现偷排污水行为后，只要拿出相关执法证就可及时处理。因此，基层监管工作网络的建设，提高了乡镇政府或街道办事处管理效率，有助于克服和纠正基层政府管理“缺位”的弊端。
（三）新型的监管工作关系促使行政成本呈降低趋势
试点县（市、区）各乡镇建立公共安全监管领导小组及其执行机构（安监所或安监办），整合政府与各职能部门的资源，并实行联席会议和重要事项报告制度等协作联动的工作机制。这种体制运作改变了乡镇政府（或街道办事处）和各职能部门之间的传统工作关系，促成了一种新型的工作关系。新型的工作关系加上与此相伴随的行政成本、行政管理及行政效能的评估方式改革，导致一种新型的政府管理的垂直关系，从而提高了同等成本标准下的行政效率。同时，监管工作网络向社会末梢延伸，激发了村社组织对公共安全监管参与的积极性和主动性，原来一部分政府监管职能下沉到村社组织，从而间接地降低了行政成本。由于政府行政事务和社会事务有了界分和相应的组织来专业管理，政府能够逐步地从市场机制和社会自治事务中解脱出来，积极推动这部分政府职能的社会化，这无论对政府职能转型还是治理社会的结构调整都具有重要意义。待社会组织进一步培育成熟，更多的社会组织参与到基层公共安全监管事务中来，从而承接起更多的政府公共安全监管职能时，行政成本将会有更大程度的降低。
（四）民间力量被吸纳整合促进社会治理能力提升
公共安全基层监管体系为引导和动员社会组织、社会志愿者参与社会管理事务提供了一个平台，使公共安全监管由政府管理转变为政府负责、社会协管和公民参与的多元主体共同治理的格局。公共安全基层监管体系建立了组织和动员社会力量的两项工作机制：一是建立和完善基层应急队伍，形成了包括社会组织和社会志愿者在内的各类应急队伍，并建立了各类应急队伍协调联动、互相配合的应急救援工作机制；二是建立村（社）公共安全监管队伍，由县（市、区）安委办和有关部门根据各自的业务范围和工作需要，组织开展相应的公共安全监管工作业务培训，提高村（社）公共安全监管队伍的专业素质，提升公共安全监管水平。这样的工作机制和工作举措，培育和锻炼了基层社会组织承接政府职能下沉由社会自身管理的公共安全事务的能力，充分发挥了社会组织和社会志愿者在排查安全隐患、报告重大风险和督促改正违法行为等方面的积极作用。
二、宁波市三个试点地区实践的示范意义
宁波市试点地区公共安全基层监管体系建设的创新性实践，促进了公共安全形势的持续好转。其积累的经验对于其他地方的公共安全监管体系建设具有重要的示范和推广价值。
（一）健全了公共安全监管的基层组织
通过在乡镇设立安监所或安监领导小组的模式，将基层公共安全监管机构延伸到政府机构末梢，作为监管体系，各县（市、区）的实践较好地解决了由谁监督、如何监管等相关问题。基层公共安全监管机构直接设到基层乡镇，体现了监管体系的组织严密性；在设立中又十分注重职能协调；注重规范化的运行，保证基层组织的执法独立性。
按照现行法律法规规定的公共安全监管体制，各行业监管的基层组织建制为县（市、区）职能部门，而大量的日常公共安全监管工作却直接由乡镇（街道）面对和承担。这种“上面千根线，下面一根针”的体制困境，常常导致乡镇（街道）基层政府的公共安全监管工作量大、人手不够。基层组织网络的建立，有利于充分发挥公共机构、企事业单位、村社组织等多方主体的创新优势、灵活优势和效率优势。基层公共安全监管的组织网络，是政府的公共安全监管职能的落地平台，也是多方监管力量的汇合之所。基层组织网络的铺开，破解了基层政府在公共安全监管方面的有责无权，有责无人以及部门间职能交叉、职责不清的问题；同时有利于预防和应对公共安全事故。
（二）建立了政府—社会间的互助合作关系
宁波市的公共治理机制集政府与社会（村社组、企事业单位和社会志愿者）于一体，如慈溪市组建了镇级应急救援服务队伍，将当地交警和消防队伍的力量、当地生产经营单位、村（社区）和社会志愿者等多方主体的力量进行了有效的整合；同时组建村级公共安全管理队伍。建立村（社区）公共安全管理小组，村（社区）公共安全管理小组负责配合镇（街道）公共安全监督管理领导小组及其办公室开展工作，督促落实村（社区）安全生产专管员和交通安全、消防安全、环境保护、特种设备安全和食品药品协管员职责并开展工作。这种做法既动员了分散的社会资源，又在多元、持续、互赖的集体行动中解决了庞杂、专业、分割的公共安全问题。
当今，伴随着经济社会的快速发展，各种经济、社会和环境问题日趋复杂化，基层公共安全问题成为复杂的社会治理问题，单纯依靠国家（政府）自身的行政力量来处理这些问题已显得力不从心，且事实证明也无能为力。公共事务的管理需要动员越来越多的社会资源，实际上，国家治理资源越来越分散在各类社会组织手中。因此，国家在治理这些社会问题时，也越来越依赖于和社会之间的互助协作关系。[39]
（三）明确了各级各线的工作职责
我国传统的公共安全监管体制以分领域、分部门的分散管理为特点，沿用“条块”方式将公共安全事件管理交由相应的职能部门去承担。这样，一旦出现公共安全事件，其管理工作往往被人为分割，缺乏一个主导单位把每个阶段的工作统筹起来。面对现代风险的多因性、系统性和不可预期性，这种分散的管理机制已经很难适应现代风险复杂化、系统化，跨界、跨领域、跨部门的公共安全管理需要。宁波试点地区建立的公共安全基层监管体系，较清楚地界定了当面对一些重大安全事故时，由谁负责、对谁负责的问题，从而使安全责任制能够落到实处。
宁波市实践表明，公共安全基层监管体系建设需要坚持统一领导、综合协调、分类管理的基本原则。为提高公共安全管理机制的合成作用，需要理顺横向部门间的职责边界，根据监管事项的关键性职能，确立主责部门与支持部门，明细分工，并加以制度化。同时还需加强基层政府应急管理领导机构和办事机构建设，明确基层政府主要领导作为辖区内公共安全事件应对工作的第一责任人并加强考核。还需要明确基层政府在多元合作网络中应承担的支持与引导职责，积极为社会组织与社会人员参与公共安全活动提供技术、资金、知识等方面的支持。
（四）完善了多方联动的工作机制
基层公共安全工作量大、面广，涉及方方面面，要通过统筹协同、资源整合，形成工作的合力。宁波市成立乡镇公共安全监管机构，就是搭建一个协调平台，力图通过公共安全监管领导小组各成员单位的共同努力，通过建立各级各线的协调机制，通过乡镇公共安全监管联席会议、社会组织协作等机制，加强协调，沟通信息，督促检查，确保全市公共安全监管工作落到实处。
宁波市基层公共安全事务的治理模式体现了国家制度的理性化。制度的理性化在现今时代背景下的转化形态就是国家治理方式与手段的法治化，国家权力内部运作中以领导责任制、目标管理责任制为核心的责任制度，以及一系列以例会或联席会议制度为形式的协调制度，大大地提升了权力运作的规范化、制度化程度。
三、进一步完善宁波经验的法制与政策建议
宁波经验的先行性与实践性，不仅需要从实践层面作进一步的提炼与完善，同时还应当考虑从法治与政策层面作深层次的思考，尤其是现行的政策与法律在规范与引导宁波实践方面，哪些是需要政策与法律进一步完善的。
（一）宁波经验的先行性对法治建设提出了新的需求
宁波市公共安全监管的社会治理模式是经济社会快速发展对公共安全需求的产物，它受到了社会的关注、公众的好评与认可。但从法律角度而言，象山县、鄞州区在乡镇设立公共安全监督管理的实体机构与现行体制存在冲击，面临着法学意义上的合法性问题。
1.公共安全与基层公共安全的范围需要立法或政策性文件作出明确厘定
在宁波经验中，其中突出的一点就是着力破解基层公共安全监管乏力的难题，从“生产安全”转变为“公共安全”。然而，何谓公共安全，应该通过立法或政策性文件的形式加以规范。这对落实政府责任、明确部门职责、整合公共安全监管资源将会起到积极的作用。
基于我国的现实，我们认为应该在法律上界定“公共安全”以及“基层公共安全”。根据我国目前的行政体制安排，公共安全应该分为生产经营领域和非生产经营领域，而不宜将所有公共安全问题都纳入一个或几个部门中。法律应该确定公共安全的基本范围，但允许各地因地制宜，在基本范围内有所侧重。
2.基层公共安全监管机构的地位需要立法或政策性文件进一步明确
在宁波经验中，其中一个突出点就是将有关公共安全的监管延伸到最基层，即在镇乡（街道）设立基层监管所。而如何明确其在基层政府中的地位，使之真正做到整合行政资源，降低行政成本，提升监管效率，改变职能交叉等问题，需要进一步思考。
依我们对宁波经验的分析得出的结论，需要重点指出的是将基层公共安全机构设置到乡镇（街道），应以构建具有相对独立执法权的机构为发展方向。当然，目前在各乡镇，基层公共安全监督的独立性机构还较难建立。究其原因，政策法律上的原因主要表现在：涉及基层公共安全监管的某些领域有些属于地方政府行政序列，如安全监管领域、消防安全领域，有些则属于执法垂直领导体制，如工商、质监、环保等。属于行政执法垂直领导体制的一些领域目前在乡镇（街道）基层并没有相关的管理机构设置的法律要求，法律也没有赋予其基层机构的执法职能。因此，必须从立法或政策的层面上明确基层公共安全监管机构的地位，理顺基层公共安全管理体制。
3.基层公共安全监管机构的职能需要立法或政策性文件进一步界定
要真正实现公共安全监管重心下移、关口前移等监管效果，关键的问题是基层公共安全监管机构的职能需要进一步界定。基层公共安全监管机构，就监管职能而言应具有调处权、检查处、处罚权。就服务职能而言应具有公共安全信息发布权、投诉权、举报权、信访案件调查处理权、社会组织与社会公众参与公共活动的指导权。一个独立的监管机构，究竟应当拥有哪些职权，需要在相关政策性文件与地方性法规中加以明确。
（二）宁波经验的实践性需要通过法律与政策加以促成
监管体系的经验来源于实践，但作为成果，在一个法治国家其巩固形式最为合适的为法律和政策。
1.通过法治与政策促成基层公共安全监管机制的建立
政策与立法应当进一步促成基层公共安全“谁来管”“怎么管”以及“管理实效”问题，这是促成基层公共安全监管机制的重要途径。
“谁来管”，这是明确管理机构问题。设立一个具有整合职能与资源的基层公共安全监管机构具有必要性，从今后发展的目标看，就应当促成该监管机构的成长。“怎么管”，这是强化管理机制问题，立法与政策应当更多地促成以下几个方面：一是防控体系一体化建设，实现事前防范与危机隔离。从防控整体策略上看，强调以情报为主导，坚持“预防为主、教育疏导、依法处理、防止激化”的原则，尤其要注重重构与媒体、大众间关系，提升舆论引导能力。二是专管与群管相结合。三是管理与服务相结合。基层公共安全如何产生“管理实效”，这是公共安全监管的绩效评估问题。要建立“以科学考评为基础、上级考评为支撑、群众评判为重点、群众满意为导向”的基层公共安全监管考评机制。
2.通过法治与政策促成政府对公共安全监管职能的有机整合
政府在促成基层公共安全监管中应有所为，有所不为，应该在明确政府责任的前提下，细化责任分配。公共安全监管职能在基层范围内的有机整合，需要在实践中不断摸索，在条件相对成熟的情况下，适时通过法治与政策的形式加以明确，这能够保证制度在实践中经得起考验，有利于进一步推进政治体制改革，通过自下而上的形式实现制度的变迁。通过明确政府及各部门的具体责任并落实职责，以避免出现功能性瘫痪的现象。
3.通过法治与政策促成社会组织在基层公共安全管理中的培育与发展
安全监管问题通过加大政府投入力度，规范基层公共安全监管队伍建设在短时间内效果会比较明显，但是，单纯依靠政府无法从根本上彻底解决基层公共安全隐患。应特别着眼于建立政府与社会组织之间相互依存、相得益彰的新型合作伙伴关系，进一步健全完善社会组织的监管和评估监督机制，建立适应社会组织健康发展的财力和政策保障体系，为社会组织发展壮大提供足够的发展空间和法律环境，努力形成政府、市场与社会组织三方良性互动和共同治理的新格局。
4.通过地方法治与政策促成生产安全监督管理委员会改设为公共安全监督管理委员会
根据《国务院办公厅关于调整国务院安全生产委员会组成人员的通知》的规定，安委会的主要职责是在政府领导下，负责研究部署、指导协调安全生产工作；研究提出安全生产工作的重大方针政策；分析安全生产形势，研究解决安全生产工作中的重大问题。但是，从安委会成员单位看，几乎囊括了所有涉及公共安全领域的部门，举“公共安全之全力”来解决生产安全一个方面的问题。由于公共安全监管具有综合性，因此，在设置基层公共安全监管机构的同时，还使该机构具有更大的整合资源的功能，在县区政府中有必要将生产安全监管委员会改设为公共安全监管委员会。
（三）宁波经验的示范性需要通过法律与政策确保其规范运行
1.制订市级行政规范性文件将宁波市经验分类提升
鄞州、慈溪和象山三地较早地意识到在基层公共安全监管过程中所存在的问题，前期也进行了一些有益的探索，积累了一定的经验，形成了具有自身特色的管理模式。2010年11月，三地被纳入宁波市公共安全基层监管体系建设试点区，各项工作有序开展，也取得了不少的阶段性成果。三地在基层公共安全监管上的实践探索在全省乃至全国范围内都具有借鉴意义，可以作为一个典型进行推广。因此，市政府有必要在总结提炼三地经验的基础上作出相关的指导性意见，以供在全市范围内进行推广。
2.制订地方立法总结与完善宁波经验
可以考虑在条件成熟的情况下建立制定一部宁波市地方法规，定名为《宁波市基层公共安全管理条例》。
《宁波市基层公共安全管理条例》应以完善宁波市基层公共安全监管体制与机制为立法重点，在相关法条设计上，可就基层公共安全监管机构设立、基层公共安全监管机构职责与职限、政府在基层公共安全管理上的责任、企业、村（社区）在公共安全管理上的责任、社会组织参与、突发公共安全事故（事件）处理、法律责任等方面作出规定。在制定该地方性法规的过程中，还要充分考虑与上位法律法规的关系，避免产生上位法与下位法的冲突。在地方性法规权限范围内，最大限度地实现基层公共安全监管观念意识的统一、资源的整合、管理机制的创新，为宁波市公共安全基层监管体系的建立提供法律依据和制度保障。
[1] 刘承水：《关于城市公共安全管理的思考》，载《城市问题》2007年第4期。
[2] 如各类矿难安全事件、食品安全事件、哈尔滨松花江流域水污染事件、2003年SARS事件等各种传统和非传统公共安全问题交织不断。
[3] 斯基亚沃·坎波·托马西：《公共支出管理》，中国财政经济出版社2001年版。
[4] 夏新：《比较视野下的我国安全生产政府管制研究》，河南大学硕士学位论文，2007年。
[5] [美]丹尼尔·F.史普博：《管制与市场》，上海三联书店、上海人民出版1999年版，第45页。
[6] 程启智：《国外社会性管制理论述评》，载《经济动态》2002年第2期。
[7] Lynn，france M.Public Participation in Risk Management Decisions：The Right to Define，the Right to Know，and the Right to Act.Risk Articles in Franklin Pierce Law center.Two White Street，Concord，NH.2000.
[8] McGarity，Thomas O.Public Participation in Risk Regulation.Risk Articles in Franklin pierce Law Center.Two White Street，Concord，NH.1996.
[9] 陈伟：《论公共风险管理理论体系的构建》，载《国际经贸探索》2005年第4期。
[10] 张成福：《建立完善的公共危机管理机制》，载人民网，最后访问于2003年6月11日。
[11] 郭太生、寇丽平：《公共安全危机管理的社会背景分析》，载《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2007年第3期。
[12] 薛澜、张强、钟开斌：《危机管理》，清华大学出版社2003版。
[13] 胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，人民出版社2007年版，第32页。
[14] 曹建光：《地方政府公共安全治理研究——以福建省厦门市为例》，载《福建行政学院学报》2009年第1期。
[15] 钟雯彬：《公共安全产品与服务供给的新秩序模式》，载《中国人民公安大学学报》2004年第1期。
[16] 郭济：《政府应急管理实务》，中共中央党校出版社2004年版，第5页。
[17] 邓国良：《公共安全危机事件处置研究》，中国人民公安大学出版社2005年版，第57页。
[18] 吴爱明：《公共安全：公共管理不可忽视的社会问题》，载《行政论坛》2004年第6期。
[19] 李慧凤：《社区治理与社会管理体制创新——基于宁波市社区案例研究》，载《公共管理学报》2010年第1期。
[20] 陈振明：《公共管理学一种不同于传统行政管理学的研究途径》，中国人民大学出版社2003年版，第87页。
[21] 张维平：《社会学视野中的公共安全与应急机制》，载《中国公共安全》2007年第2期。
[22] 陈庆刚：《城市公共安全管理中政府主导的多元参与研究》，天津师范大学硕士论文，2010年。
[23] 白钢：《解决公共安全问题刻不容缓》，载《人民日报》2004年2月27日。
[24] 李毅中：《用总书记重要讲话武装头脑指导实践推动工作努力完成安全生产“落实年”“攻坚年”各项任务》，载国家安全生产监督管理总局网http：//www.chinasafety.gov.cn/2007-07/23/content_253183.htm.
[25] 杨荣广：《地方安全生产监管立法研究——以兰州市安全生产监督管理规定为例》，兰州大学硕士学位论文，2007年。
[26] 李勇：《城市社区公共安全管理现状与对策研究》，重庆大学硕士学位论文，2008年。
[27] 李卫东：《政府安全生产监督管理研究》，载中国农业大学硕士学位论文，2004年。
[28] 参见张楠：《“门前雪”上网众人扫——东城区公共安全监管新模式试点工作小记》，载北京市安全生产监督管理局网http：//www.bjsafety.gov.cn/publish/portal0/tab631/info29057.htm，最后访问于2007年10月9日；《东城区公共安全监管出新招首批125台“监管通”上岗》，载首都之窗网http：//www.beijing.gov.cn/zfzx/qxrd/dcq/t1116014.htm，最后访问于2010年4月15日。
[29] 参见刘伟、李亚男：《创新监管模式抓责任抓服务抓督查》，载深圳新闻网http：//news.sznews.com/content/2009-03/23/content_3649454.htm，最后访问于2009年3月23日；王海啸、鄢彩：《福田模式保障社区安全》，载《人民论坛》2009年第11期。
[30] 参见杨俊霞：《湖州市建立农村公共安全监管新模式》，载浙江在线网http：//www.zjol.com.cn/05sn/system/2007/09/11/008784571.shtml，最后访问于2007年9月11日；《关于乡镇公共安全监督管理机构建设督查情况的通报》，载湖州市安全生产监督管理局网http：//www.huzsafety.gov.cn/site/art/art/2009-08-10/art_259_15176.htm，最后访问于2009年8月7日；赵永需：《湖州市首个街道公共安监管理中心挂牌》，载贵州省安全生产监督管理局网http：//www.gzaj.gov.cn/zhxw/zhxw_hlwxx/2010-4-13/20104130932311222.htm，最后访问于2010年4月13日。
[31] 参见许和根、叶海燕：《基层安全生产合作组织模式初探》，载安全文化网http：//www.anquan.org.cn/Wencui/guanli/zonghelw/200710/63789.html.
[32] 胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，人民出版社2007年版，第41页。
[33] 刘中起、马西恒：《新形势下地方政府社会管理新方式的路径研究》，载《湖北社会科学》2010年第1期。
[34] 《安全生产法》第四条规定：“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。”第六条规定：“生产经营单位的从业人员有依法获得安全生产保障的权利，并应当依法履行安全生产方面的义务。”
[35] 《安全生产法》第十三条规定：“依法设立的为安全生产提供技术、管理服务的机构，依照法律、行政法规和执业准则，接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术、管理服务。生产经营单位委托前款规定的机构提供安全生产技术、管理服务的，保证安全生产的责任仍由本单位负责。”
[36] 《安全生产法》第七条规定：“工会依法对安全生产工作进行监督。生产经营单位的工会依法组织职工参加本单位安全生产工作的民主管理和民主监督，维护职工在安全生产方面的合法权益。生产经营单位制定或者修改有关安全生产的规章制度，应当听取工会的意见。”
[37] 《安全生产法》第七十四条规定：“新闻、出版、广播、电影、电视等单位有进行安全生产公益宣传教育的义务，有对违反安全生产法律、法规的行为进行舆论监督的权利。”
[38] 胡象明、唐波勇：《整体性治理：公共管理的新范式》，载《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2010年第1期。
[39] 唐皇凤：《科学发展与社会综合治理创新》，载俞可平主编：《科学发展观与政府创新》，社会科学文献出版社2009年版，第140页。