第二节 地方政府创新社会治理难点的破解路径
面对地方政府社会治理创新过程中出现的不少难点，如何破解地方政府有创新动力，但创新成果持续力与扩散力动相对较弱的问题，不少学者从具体的难点出发，对应性地提出若干破解之策。我们通过对宁波地方政府社会治理创新实践的条分缕析发现，破解难点之策并非与难点问题一一对应的离散式的解决模式。基于对宁波地方政府社会治理创新的实践（或经验或教训），结合前述我们对地方政府社会治理创新难点的截面式分析，我们提出可从“社会嵌入”与“治理技术”两个维度探寻难点的综合解决之途。
一、社会嵌入以增强地方政府社会治理创新的扩散性和持续性
对于地方政府创新而言，一个完整的创新链一般都经历从政策创新到制度创新的过程。换言之，若一项政府创新具有强生命力，其核心技术或思想能够在较长的时间内持续地发挥作用，向制度化的方向发展，并最终稳定下来。我们认为，政策创新成功导向制度创新的一个关键变量是“社会嵌入”。
图2-2 地方政府创新社会治理过程图
所谓社会嵌入是指将某种新的异质性成分嵌入现有的社会政治结构中，通过这些异质性成分的介入激活或改造原有社会政治结构的某些功能。早期的社会嵌入理论重视“政治吸纳”。政治吸纳指的是，在社会变迁的过程中，政治体系将新兴的利益群体的权利诉求纳入决策体系之内。毫无疑问，能够有实现利益表达与权利诉求的利益群体是显现的利益集团，它们并非普通的草根阶层，而具有精英色彩。因此早期学者们运用这一概念关注政府对精英的吸纳，其本质都是政府主动、自觉地吸收社会中精英或精英集团所代表的政治力量。郎友兴[15]和储建国[16]的研究也分别发现政治吸纳的主要对象是精英或先富群体中的优秀者。
但是，随着国家与社会互动的进一步增强与诸多社会矛盾的显现，仅仅将民间的精英纳入决策层并不能解决地方层出不穷的问题。此时，“政治吸纳”逐步被涉及范围更大、对象更宽泛的“社会嵌入”所代替，即需要通过扩大政治参与，将社会力量吸纳或嵌入至地方政府的社会治理过程中。
“嵌入”与“吸纳”有两方面不同。首先，从对象上看，社会嵌入的一方是地方政府；而另一方则不仅仅局限于政府外部的社会精英，它包含了社会中人数更为众多的利益相关者。其次，社会嵌入不仅仅是一种被动的吸纳，而具有发展的特质，即新的异质性成分能激活旧有的社会政治结构，使之不断完善，最终实现平稳的互嵌，达到两者的融合。
“社会嵌入”首先意味着社会力量对政策创新的参与。其次，在不同类别的政策创新中，“社会嵌入”有更多的内涵，则其操作化处理方式与测量也不同。在公共服务领域，社会嵌入不仅指社会力量的参与，也指该政策创新对社会力量的动员、对社会组织的扶持。在行政创新领域，“社会嵌入”发生具有两个前提：（1）已经有一个具有一定自觉意识的社会存在；（2）行政创新培育了社会力量，提升了社会的自觉意识。在政治创新领域，社会嵌入除了社会力量的参与介入，还意味着该创新内生于社会，具有社会基础，能回应社会需求。
基于“社会嵌入”理论，地方政府在社会治理创新中，必须将社会与公众纳入创新的设计与实施过程中，随着“嵌入”的进行，新产生的政策创新能与现有的社会关系与社会环境进行良好的对接，并逐步融合，最终实现对原有的社会体系进行改善与提升，从而使“政策”转变为“制度”。因此，是否“社会嵌入”以及“社会嵌入”的实现程度，往往是地方政府社会治理创新能否持续深化的一个重要变量。我们以正反（强持续性与弱持续性）两个创新案例进行对比研究，分别是第四届地方政府优胜奖的宁波海曙区“政府购买居家养老服务”与第二届优胜奖的海口市“龙华区外来工之家”。
在空巢老人日益增多的背景下，宁波市海曙区人民政府从2004年3月开始养老服务这一社会治理项目的创新，出台政策，为高龄、独居的困难老人购买居家养老服务。这项创新举措的运作机制是“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”。其主要内容是由海曙区政府出资，向非营利组织——星光敬老协会购买居家养老服务；“社会参与”指整合和利用社会资源，积极推行个人购买服务、企业认购服务以及社会认养服务等。此项“购买居家养老服务”项目大量地动员了社会力量。2004年开始实施居家养老服务；2006年海曙区成立了居家养老照护院；2010年成立了居家养老义工招募服务中心，把社区服务、义工服务和专业服务有机结合起来。2004年，居家养老在海曙区的65个社区展开；这项创新政策甚至实现了从城区向农村的扩散，到2009年，已有376个行政村开展了居家养老服务。这一由政府主导推动，引导社会力量补充的举措，展示了其蓬勃的生命力。
与动员社会力量开展居家养老服务不同，海南的海口“外来工之家”由于缺乏社会力量的补充支持，未能有效地将创新嵌入现有社会结构，结果在赢得中国政府创新奖之后却并未能持续下去。2002年，海口市龙华区在下辖的各镇（街道）、各村（居）委会办起了“外来工之家”，遵循“政府牵头、企业出资、分类建设、统一管理”的原则，由政府出面组织、协调发动企业入股，完善楼房等基础设施，根据不同的功能建设不同类型的“外来工之家”。这项创新举措把对外来人口的“管制”改为了“服务”，实施几年来，产生了较好的社会效益。但仔细分析“外来工之家”的模式，会发现“外来工之家”的创新举措虽然源于真实的需求，但在实施过程中由于缺乏社会力量的补充或社会力量介入不足，引起了其持续性弱的问题，即这个项目设计存在着“重两头轻中间”的问题。“重两头”指的是政府和市场均发挥了作用——在政府的牵头之下由企业为“外来工之家”买单。但实际上，相应的社会组织、社会部门以及外来工作为一个社会群体本身都没有被动员起来。表面上看“外来工之家”是推进了社会服务，但这种社会服务的提供还是在政府的行政指令之下实现的。在政府部门的牵头之下，企业为了某些目标而掏腰包投资。由于缺乏了社会力量作为中间的补充，政府与企业之间的关系其实纯粹是交易。当彼此的交易不存在了，企业与政府之间的黏合剂不在了，则很容易出现企业撤资，使得项目无法持续的局面。获得中国政府创新奖之后两年，“外来工之家”所在地高隆购物中心的产权被一家房地产开发商所取得，这家开发商要求位于购物中心中的“外来工之家”限期搬离。可以看出，单纯依赖市场机制无法维持公共服务创新项目的持续运转。当新的赢利点在市场上出现时，而创新项目与举措又缺乏社会力量作为有效的补充，那么该创新举措就只能偃旗息鼓，为“经济效益”让步了。
从上述两个案例中可以看出，这些公共服务创新都是在政府的设计下，为解决问题或回应需求而发生的，但区别在于政府在实施创新的过程中如何实现社会嵌入。两案例生动地阐述了地方政府社会治理创新难点的破解之具体路径。
第一，地方政府创新社会治理的过程中，必须充分动员现有的社会力量，并将社会力量纳入治理体系中。我国的地方政府社会治理创新大都是由政府部门主导与推动的，但政府的力量与能力都是有限的，要使创新有实效、能持续、可扩散，需要社会力量的充分嵌入。在这里，社会力量的嵌入起到的更像是一个“接力”的作用，以外力来充盈创新的力量，从而实现创新行动的持续良性发展。社会力量参与可以避免作秀型的创新，只有站在社会与公众的角度进行制度设计，才能减少形式上的创新而真正获得有生命力的可持续的创新。
第二，地方政府在社会治理创新的过程中，要培育社会力量，促进社会力量的发育。我国改革开放后三十余年的经验表明，社会并非国家的对立面。在我国，一个法团主义的国家正逐步形成，国家与社会进行着良性互动，共同发挥着作用，促进繁荣与平等。在创新进行社会嵌入的同时，可以带动、启发更多的社会力量。通过更多的创新政策的出台、嵌入与执行，不断提升社会的活力与能动性，实现社会的良性自我发展。
第三，地方政府在进行政策制定与创新设计时要充分考虑本地区本阶段的社会环境系统的现实状况。若脱离了本地区的现实，脱离了现有的社会环境系统的承受力而空谈创新，是不利于创新与现实的接驳互嵌的。脱离了现实的创新实际是强行而为之的。在这种情况下，最容易出现“人亡政息”的结果。因此，想要政策创新获得持续的生命力，必须置其于社会现实与社会结构的限制之下。跃进式的创新最终只能是昙花一现的作秀，不但劳民伤财，且朝令夕改会严重损害政府部门的合法性与公信力。因此，只有在现实基础之上进行创新，才有可能做到创新与社会相容，从而保证创新举措能无缝地嵌入社会政治体制中，继而获得生命力并持续下去，并将短期的“政策创新”转化为长期的相对稳定的“制度创新”，从而实现可持续性的治道变革。
二、丰富社会治理技术以提升地方政府社会治理创新的效能
纳尔逊把技术视为“物质技术”，制度视为“社会技术”。他认为“物质技术”和“社会技术”相互交织在一起，通常会带来新的理解、认知和规范等“社会技术”。地方政府创新属于制度创新范畴，需要技术创新的支持。根据中国地方政府创新奖的案例分析，目前大致有四类地方政府创新借助了新的技术手段：一是通过网络实现政府信息公开。各级政府都建立了自己的网站，用于及时发布信息，便于社会的了解和监督。二是通过网络实现社会参与，提高了政府与公众的互动。三是通过网络简化政府审批环节，并减少审批过程中的人为因素干扰，约束审批权力。四是通过将现代企业管理的技术运用于政府中，以规范政府运作环节和程序，实现科学管理。[17]由此可知，技术为地方政府创新提供了有力支持，并且当地方政府创新所依赖的技术发生创新时，新技术的出现会对地方政府创新向更深层次、更广阔的空间发展起引导与支持作用，从而激发出更高层次的后续政府创新。
追求地方政府社会治理创新的深化，一个整体的态势是管理向治理的实然转向，这不能回避技术维度的审视。相对于宏观的制度架构，治理更关注于能够使公共事务有效运转起来的微观规则与程序。换而言之，它更瞩目于动态的过程而非静态的结构。正是这一运行机理，使得治理活动对技术性因素尤为倚仗。在某种意义上，治理在本质上就是趋向技术性的。也正是在这个意义上，俞可平先生在考察治理行为与统治行为的区别时明确指出，“治理行为的技术性因素要重于其价值性因素。在社会政治生活中，治理是一种偏重于技术性的政治行为”。[18]
地方政府在社会治理的制度创新过程中，研究如何使用新技术化解社会治理难题，是弥补制度缺陷的重要手段。治理技术特别关注于那些联结政府与社会、官员与公众的技术和方法，那些可以改善和提高政府治理水平的实务知识和行动方案，那些适用于中国场景和国情的社会治理手段和优秀经验。[19]
显然，唯有通过治理技术的嵌入与大展身手，治理体系内部的各种制度、机制之间才能实现真正理论的无缝对接，治理的效能才能充分彰显。虽然“制度框定了技术的发展和应用空间”，但“另一方面，技术的创新和应用也推动了制度的发展”。[20]只有广泛地借用日新月异的新兴科技，在制度与程序的细节处施展精细的技术，同时辅以治理主体实践素养、治理能力的切实培养，治理效能的提升才会如虎添翼。治理技术体现了直接的工具理性，故而对于解决现实治理实践中的困境往往有着吹糠见米的功用和效能。
从类型学的角度，治理技术可以分解为科技型技术、规则型技术和行为型技术三个层面。依据各自的原理和运行机理，它们都对治理过程施加有效的影响。而其中，规则型技术内蕴于程序化的治理规则，它通过对宏观制度与政策在微观层面的精细化和丰满化，并通过程序上环环相扣的规则设计，理顺制度之间的关系，从而化解制度背后多元权力主体间的龃龉与冲突；行为型技术指不同治理主体应该具备的实践技能与操作技术，这与治理能力一体两面。在这三种类型的治理技术中，我们以为，科技型技术是当下政府社会治理创新不能不倚重的环节。
科技型技术就是通过引进各种既有的物质手段，尤其是新兴的科学技术来优化治理过程的生态环境，从而扩展制度设计的弹性空间，解决各种治理性难题的一种技术思路。当下信息技术革命正轰轰烈烈、如火如荼，云计算、下一代互联网、物联网等技术革命风起云涌，数字城市、智慧城市、智慧社区等概念层出不穷，并以前所未有的速度推动人类生产生活方式的转变和社会治理技术手段的变革。在某种意义上，科学技术从来都不是一个中性的存在，它对于社会的发展形态以及人的生活情境都有非常深刻的形塑力量，而且常常是春风化雨般发生影响。
其一，新技术改变了人们的交往方式。新兴的移动互联网模式下，各种虚拟社区将大规模发展。这将扩展居民间的交往空间，降低居民间交往的成本，打破人与人之间交往的陌生感。如是，政府与社会组织，政府与公众个体，公众个体与个体之间，信息的交流、沟通、共享不仅便捷而且即时。
其二，新技术改变了传统决策中的民意表达。通过网络和新媒体技术，建立各种网络互动平台，政府与社会公众进行实时对话和沟通，如QQ群、公共微博、公共微信等，拓宽公民参与的渠道。在现代移动互联网时代，民情的在线收集将得到发展。
其三，“大数据”“云计算”等新技术大大精确了民意的智能化分析。以“大数据”为例，一方面建立大数据中心，及时收集、实时处理数据信息，为科学决策提供坚实基础。“大数据”技术手段把一段时间内民众表达的信息记录下来并进行智能化分析，描绘出个体偏好的特征，并为其定制个性化服务，从而提高公共服务的效率。另一方面对社会大数据进行历时性和实时性分析，加强社会风险控制，提高政府预测预警能力和应急响应能力。无论是对现实社会各行业的运行监控，还是对网络虚拟社会的治理，都可以基于历时和实时的大数据分析，密切掌握市场调节失灵、社会秩序与稳定受到威胁等需要社会治理介入的节点或情况，这对于进一步加强和完善社会公共安全体系，完善社会应急管理体制等具有重要作用。
于治理过程与效能，技术往往会起到四两拨千斤的功效。当下的中国各级政府也日渐意识到技术的重要性。为了回应民生需求，新一届政府强调应该在制度与程序上更多引入协商等治理技术，精细化协商过程，遏制决策过程中的官僚化弊端，增强其中的民生化导向；在公共政策执行层面，强调通过政务公开的技术、政策性参与的技术等系统性嵌入，来确保政策执行渠道之通畅……这些治理技术架起了民主与绩效之间的桥梁，从而为政府社会治理的持续深化创设了更为广阔的空间。
目前，对于治理技术的关注在我国尚处于起步阶段。学界的知识累积尚一鳞半甲，还不充分，政治实践中的大量相关的经验也缺乏深度的观察、分析与提炼，甚为遗憾。在十八届三中全会《决定》中，将“社会治理”作为一个关键术语，无疑为治理技术的发展提供了一个非常有利的契机。面对未来，要破解发展面临的各种难题，化解来自各方面的风险和挑战，需要进一步深化政府社会治理的创新。政府社会治理创新深化的征程需要在治理技术上更为审慎的选择与精细的设计，从而将之转化为积极的治理性资源，有效推动政府社会治理能力现代化，提升地方政府社会治理创新的持续力和扩散力。
[1] [美]戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬等译，华夏出版社1999年版。
[2] [美]诺斯：《经济史的结构与变迁》，三联书店1991年版，第203页。
[3] 《马克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社出版，第187页。
[4] 王勇：《中国特色社会主义社会管理研究》，天津师范大学博士学位论文，2010年。
[5] 郁建兴、关爽：《地方政府社会管理的测量与制度化》，载《学术月刊》2013年第6期。
[6] 龚维斌：《深化社会管理体制改革——建立以政府为主导的多元化的社会管理新格局》，载《行政管理改革》2010年第4期。
[7] 高新军：《危机管理和后选举治理的成功范例——对重庆市开县麻柳乡“八步工作法”制度创新的分析》，载俞可平主编：《中国地方政府创新案例研究报告（2005—2006）》，北京大学出版社2007年版，第117页。
[8] 高新军：《地方政府创新缘何难持续——以重庆市开县麻柳乡为例》，载《中国改革》2008年第5期。
[9] 姚尚建：《社会怨恨与政治宽容》，载《理论探讨》2012年第3期。
[10] 周红云：《社会管理创新》，中央编译出版社2013年版，导论。
[11] 胡子健：《完善社会组织管理机制——地方政府社会管理创新的发展趋势》，载《中共中央党校学报》2013年第6期。
[12] 参见中共第十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。
[13] 包国宪、孙斐：《演化范式下中国地方政府创新可持续性研究》，载《公共管理学报》2011年第1期。
[14] 高新军：《地方政府创新缘何难持续——以重庆市开县麻柳乡为例》，载《中国改革》2008年第5期。
[15] 郎友兴：《政治吸纳与先富群体的政治参与——基于浙江省的调查与思考》，载《浙江社会科学》2009年第7期。
[16] 储建国：《当代中国行政吸纳体系形成及其扩散与转向》，载《福建行政学院学报》2010年第2期。
[17] 包国宪、孙斐：《演化范式下中国地方政府创新可持续性研究》，载《公共管理学报》2011年第1期。
[18] 俞可平：《中国治理变迁30年（1978—2008）》，载《吉林大学社会科学学报》2008年第3期。
[19] 张小劲、苏鹏飞：《提高治理水平要有治理技术》，载《学习时报》2013年12月2日。
[20] 张康之：《论社会治理中技术与制度的辩证法》，载《甘肃行政学院学报》2013年第2期。