第一节 地方政府创新社会治理的难点：社会环境系统的分析
社会环境系统从经济、政治、文化、法治等多个维度对地方政府社会治理进行着深刻而多方位的影响。这种影响在某种程度上是地方政府创新社会治理的动因，但也在另外层面增添了地方政府社会治理创新，尤其是地方政府社会治理创新深化的难度。
一、政治系统的运行机制
所谓系统（system）就是指由互相依赖、互相作用的部分所形成的一个有组织的复杂的整体。当代著名美国政治学家戴维·伊斯顿（David Easton）（1917—2014）教授创立的政治系统理论，其创立以来，对于当代政治和公共决策的理论和方法产生了重要而深远的影响。其标志性著作为相互联系的三部作品，即《政治系统：政治学现状研究》（1953）、《政治分析的框架》（1965）、《政治生活的系统分析》（1965），被称为“政治系统分析三部曲”。政治系统理论以社会价值的权威性分配这一政治和公共决策的根本特征为分析基准，以政治行为之间的互动为分析单元，以政治系统的环境与系统之间的作用和权威当局的约束性决策流程为研究对象，以包括需求和支持在内的输入、包括权威当局决策和执行在内的输出和输出后的反馈为分析变量，以政治系统对于环境的适应及其存续为研究目标，建立了联系政治和公共决策与社会和自然环境循环往复的一般政治系统分析模式。从政治系统理论的内容来看，它以政治系统内在的机制调节输入的压力和反馈反应的压力，以约束性决策及其执行和调整，使得政治系统适应环境要求，维持政治系统的存续，是政治系统理论分析的核心所在。
图2-1 政治系统运行机制简化图
显然，政治系统理论强调政治系统与它的环境之间的交换，环境向政治系统输入各种政治要求和各种支持，而政治系统对这些要求进行处理之后，会向环境输出自己的产品（公共决策和行动）。因此，环境就可以定义为政治系统之外的一切事物。[1]
由此可见，作为政治系统之外的一切事物的社会环境系统，是分析政治行为和公共决策的一个重要变量。所谓社会环境，简而言之，就是我们所处的社会政治环境、经济环境、法制环境、科技环境、文化环境等宏观因素的总称。
正如诺斯悖论所述的——“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”[2]，同逻辑，社会环境系统的变化在为地方政府创新社会治理提供了充足动力的同时，也不可避免地孕育了阻碍地方政府创新社会治理的力量和要素，增加了地方政府社会治理创新的难度。
二、地方政府创新社会治理的难点
（一）多元化的经济格局与地方政府创新社会治理的复杂性
改革开放以来，公有制经济，既有量的增长也有质的提高，在我国国民经济中占主体地位；与此同时，社会主义市场经济体制在我国逐步确立，非公有制经济在市场经济体制下不断发展壮大，并逐渐成为社会主义市场经济的重要组成部分，发挥着越来越重要的作用。由此，我国经济领域充满了活力与生机，形成了多元化的经济格局。多元化的经济格局在推动地方政府创新社会治理的同时，也为地方政府社会治理增加了难点。
多元的经济格局在带来利益主体多元化、形成多样性的利益诉求。这些诉求包括参与诉求，如人们对于参与社区自治活动、参与政府决策制定、参与社会慈善公益活动、参与兴趣团体活动等热情高涨；包括公共服务诉求，如人们对于物业管理、医疗养老、文化娱乐、终身教育等与百姓日常生活密切相关的物质和文化需求不断增多。利益诉求的多元化使得政府社会治理的内容更为宽泛庞杂，不仅使地方政府原来的管理内容变得复杂多样，而且还增添了地方政府之前所没有涉及的管理内容，从而使得地方政府创新社会治理的难度增加。
多样化社会矛盾的绞缠也增强了地方政府创新社会治理的难度。正如马克思所言：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”[3]并存的多种所有制经济，共生的多元利益主体，在市场经济的激荡下，他们追求利益的欲望被极大地激发出来，而市场秩序的失范、社会诚信的缺失，引发层出不穷的矛盾，如医患矛盾、劳资纠纷、环境污染、官商勾结、贫富差距、征地拆迁等，此类矛盾往往具有共性和并发性的特点。各类矛盾的并发性和绞缠性极大地增大了问题导向型社会治理创新的难度。
重经济增长的氛围模糊化着地方政府社会治理创新的旨趣。改革开放以来，我国推行“以经济建设为中心”的基本路线。在这一路线的指引下，从中央到地方各级政府都将发展经济作为执政的核心取向。各级政府特别是地方政府陷入了对GDP的疯狂崇拜和追捧中。这一方面使我国因此取得了举世瞩目的经济成就，被国际社会誉为“中国经济奇迹”。但另一方面，也演绎出了对“以经济建设为中心”的误读，以为“以经济建设为中心”就是GDP的增长和唯经济的发展。党的十七大、十八大就社会建设和社会治理创新做了积极地统筹和部署，但是身处执政价值取向的转变之中的地方政府唯GDP是从的思维已根深蒂固。这种简单化的惯性思维使得地方政府在行为表现上亲近于市场，热衷于投资有经济效益的项目，而对经济效益低但生态效益、社会效益高的基础设施建设和公共服务项目易持冷淡或观望的心态。另外，地方政府作为理性的经济人，具有私利性，在施政过程中基于自我利益的狭隘考量依然会倾向利于GDP快速增长的眼前利益和短期政绩工程，创新社会治理带来的社会效益及环境效益等通常需要较长回报周期的效益却被“理性”地冷落。
当然，随着政府治理理念的变迁，不排除地方政府为追求经济的长远可持续发展，在重视经济增长的过程中也同样重视社会治理的加强和创新。但我们至少可以得出这样的结论：地方政府重视经济增长的价值取向在一定程度上弱化了深化社会治理创新的旨趣，因而重经济增长轻社会发展成为地方政府创新社会治理的一大难点。
（二）条块分割化的政府运行体制匡约着创新社会治理的力量整合
任何创新都需要整合创新主体的力量，以期形成合力优势，最大限度地发挥创新潜能。地方政府的社会治理创新也不例外。地方政府创新社会治理需要在合理划分各部门社会管理权限的同时，将影响创新的各种力量结合成一个有机整体，从而有效增强创新治理的动能和力量。
但我国在地方政府的机构设置上采用的是直线——职能制，条块特征明显。各级地方政府结构由地方政府与其上级政府上下贯通的职能部门或机构以及直属企事业单位（俗称“条条”）和地方政府内部按管理内容划分为不同部门或机构（俗称“块块”）纵横交织而成。在实际的决策制定和执行之中，“条”与“块”、“条”与“条”、“块”与“块”之间又相互封闭，缺乏必要的沟通与协调，各自从本身的利益出发，各自为政，又多头管理。“在地方政府的社会治理中，同一性质的社会事务分属于不同或职能相近的部门管理，横向上的各部门即‘块块’又分属于纵向上相应的主管部门即‘条条’的管理。在这种条块结合的管理网络中，一些社会事务既有可能被重复管理，又有可能因相互推诿而处在条块的真空之中。”[4]如在城市流浪乞讨问题上，各社区往往“只扫自家门前雪，不管他人瓦上霜”，各社区想的只是将人从自家范围内赶走，而不是思考如何将该问题在自己范围内彻底解决掉，甚至有时还会出现半夜将流浪乞讨人偷偷带至另一范围悄悄“扔下”的滑稽现象。又如在管理流动摊贩问题上，由于有利可图，摊贩所在的社区、交通城管部门、工商税务部门、食品质检部门等都希望能从中分得一杯羹，从而造成对流动摊贩过度不合理的管制，削弱了配合政府管理的社会基础。
条块间的交错分割、各自为政带来的管理漏洞、管理成本的高昂势必应成为社会管理创新的一项难点和重点。同时，由于条块似的机构设置已运行数十年，早已形成不同的既得利益部门，因此，地方政府在创新社会治理时，各条块又势必成为创新管理的阻力，阻碍创新管理的力量整合，使得地方政府的社会治理创新很难突破现有条块分割的结构设置，因而如何有效设置机构部门的结构、合理安排机构部门的权限成为影响地方政府创新社会管理的又一大难点。
（三）制度供给的贫乏逼仄着地方政府社会治理创新的空间
改革开放开启了中央和地方的分权化进程。通过中央不断地放权于地方，使得地方政府在创新社会管理时具有一定的行为自主空间。与此同时，中央政府提倡“自下而上”的改革探索，鼓励地方带头示范，从而激发了地方政府社会治理创新的积极性。分权改革与地方示范的共同作用为地方创新社会治理提供了舞台和空间。然而，政府的任何创新实践，无论是管理模式的革新还是工作机制的创新，最终都会或多或少地触碰到制度层面的设定。因而无论地方政府对管理创新改革抱有多大的热情，囿于自主权的狭隘空间，其所进行的管理创新只能限定于技术层面——即通过运行机制、载体的创新等技术手段解决在行政过程中遇到的问题，从而保证政府社会治理适应于社会环境的变化发展。这种技术层面的创新一般表现为将新的管理要素，如新的技术、新的资源、新的参与主体、新的行政经验融入现行的管理体制，为现行管理体制注入新的活力，从而创造出更为高效的管理运行机制，又或是通过简化行政审批的程序，下放行政审批的权力，增加行政的公共服务性，从而提高政府行政效率，满足公共服务需求。
这两种技术层面的创新方式确实能够缓解当下在社会治理方面存在的问题，增添地方政府社会治理的活力，但是这种“缓解”“增添”只能起到“治标”的效果，还无法深层次根除地方社会治理的障碍，达到“治本”的理想状态。
由于缺少制度化的支撑，有些地方政府的创新似乎难以为继，可持续性不强。正如学者郁建兴所说：“制度困境、体制机制供给的贫乏始终是制约地方政府社会管理职能履行及创新的根本因素。”[5]因而，科学解决地方经验与国家制度之间的对接，是当前地方政府创新社会治理面临的又一主要困难。
（四）不健全的法治环境制约着地方政府社会治理创新的扩散与持续
依法治国，建设社会主义法治国家是我国当下的奋斗目标。然而，尽管我国社会治理法律法规体系建设取得了一些成绩，但是由于社会治理涉及的领域较多，任务繁重，对有关法律法规的需求迅速扩大，我国有关社会治理的法制建设还显得比较滞后，有些领域还存在着一些法律空白。[6]的确，我国在社会领域的立法方面起步比较晚，从现有的成果看，在社会治理方面还缺乏一部专门性的法律法规，相关规定只是零散地见诸其他诸多法律法规当中，没有形成系统的、逻辑清晰的专门性成果，甚至在具体的实践操作中还频频出现相关法规条文和内容的相互冲突。不仅如此，在社会治理方面仍然存在着些许法律空白，如在社会领域什么该由政府管，什么不该由政府管没有明确的界定，如何划分政府和其他社会治理主体的权限等问题均缺乏具体的阐释等。即使现行的相关法规条文在这些方面有所涉猎，但也只是原则性的话语，且内容宽泛，缺乏细节和程序保证，使得在执行法规过程中，政府尤其是地方政府自由裁量权过大，极易造成行政违法行为的规避和逃脱法律追究、制裁，社会公共利益遭受损害。可以说，关于社会治理方面的法律体系的不仅框架建构尚未完成，其细则还亟待补充完善，这方面的建设还任重道远。
不健全的法治环境，更增添了地方政府在社会治理创新方面的难度。一方面，这种难度表现为创新成果的合法性遭受质疑。地方政府创新管理的实践往往是由领导者凭借个人能力和魅力推动起来的，在没有明确的法律保障的条件下，不仅领导者个人承担着极大的政治风险，治理创新的成果也面临着不合法的尴尬境地。由于缺乏明确的法律规定，治理创新的成果没有法定地位可言，甚至可能面临着与既有体制相背离的尴尬，或游走于既有体制框架之外，遭受法律意义上的合法性危机。另一方面，更表现为创新成果的可持续性遭受威胁。“犹如自然科学的新发现要具有试验的可重复性一样，社会科学的出现要具备可持续性和可推广性，创新才能真正成立。”[7]然而，由于缺乏相关法律法规的硬性规定，一项创新成果能否持续发展和大范围推广完全取决于后继领导人的个人意志。根据公共选择理论，领导人是具有私利性的理性经济人，当后继领导人感兴趣于一项创新成果，认为它能够为自己带来可观的政治绩效，实现个人利益最大化时，该项创新实践很有可能就继续持续下去，并很有可能在更广范围内推广。然而，一项政府创新活动所带来的绩效往往是归于创新的推动者，后继者能够从中获得的个人绩效是有限的，当后继者对于前任的创新成果缺乏足够的热情时，他们往往会试图重新进行一项新的创新活动，以实现个人绩效的最大化。于是，前任的即使是被实践证明有效的创新成果也会就此夭折，创新成果的持续性将无从谈起。此种“人走政息”的场面已成为当代中国地方政府创新十分普遍的现象。在中国影响甚广的地方政府创新奖项目“也有差不多三分之一名存实亡了”[8]就是对这一现象最好的见证。
（五）传统官本位意识阻碍着地方政府社会治理创新的深入
尽管我国已经确立了以马克思主义为指导的中国特色社会主义文化体系，但不可否认我国是一个封建思想、文化、观念积淀深厚的国家。即使在今天，政府官员和普通民众在思想观念上依然保有数千年封建集权制度与家国同构的文化烙印——表现在普通民众身上，为主体意识的缺乏，及对官员父母般的依赖、顺从心态；而体现在政府身上，则为社会治理中“全能主义”的政府管控理念犹存，具体的行为表现为：地方政府总是习惯凌驾于全社会之上，排斥协同治理理念，习惯性地将市场和社会排除于管理权限之外，使得市场和社会的力量无法得到有效整合并输入至政府管理系统之中；总是习惯于对各种社会组织和全体社会成员进行全面而严格的管控和监督，使得社会无法向自主、自立和自治的方向发展，阻碍权利型社会的形成；总是习惯于从满足政府自身管理的便利和自上而下的内部控制需求出发，常常采用行政命令的手段，推行“父爱主义”的公共服务，使得日益多元的社会需求得不到有效供给。而随着社会在客观上的日益发展壮大，随着社会事务和社会问题的日益纷繁复杂，政府不可能还像以前那样对社会生活进行事无巨细的管理和控制。思想是行动的向导，管理理念的滞后必将阻碍地方政府在创新社会治理上的作为，增添地方政府创新社会治理的难度。
同时，作为一种文化价值观，官本位的潜意识无形地鼓舞了地方政府“父母”“老爷”角色的扮演，直接制约着政府职能转变。地方政府不顾经济社会环境的日益多元复杂化，不顾自身精力的有限性，依然故我地扮演全能型政府角色，在社会管理履职上频频表现出越位、错位、缺位的现象。越位、错位，即指地方政府运用不恰当的手段管理了本不该管也管不了的社会事务。在全能型理念的指导下，政府运用行政强制力手段管理了本该由市场和社会承担的、应采用市场手段和机制运行的社会事务。所谓缺位，其主要表现为政府该管的却没有管，而造成社会管理的真空。对于那些市场能够发挥作用的领域，政府应秉持少干预或不干预的姿态，而在那些不能仅依靠市场和社会调节的领域，或者即使是在完善的市场体制下仍然会出现失灵问题的领域，政府应本着责任意识，强化其社会管理职能，弥补市场的不足或失灵。但是，正如前文所述，一些地方政府由于太过迷信于经济发展的追求，而忽视了社会领域的建设，对于市场无法调节的领域没能有效感知；或是由于自身管理能力的有限性，不能适应随着社会发展而不断出现的新情况、新问题，造成缺位现象频频发生，如收入分配差距扩大、住房、医疗、养老保障问题和食品安全问题等，包括农村村委贿选、一些行业无自律等现象都是各地政府社会管理缺位的表现。
管控型政府窒息了社会的活力，妨碍着社会的发育和成长；管控型政府以过多过密的行政规制渗入、干预经济活动，限制了市场主体的经济自由，剥夺市场主体的自主权利，妨碍市场经济的健康发展；更由于行为惯性，管控的结果也抑制了地方政府自身的创新冲动和创辅助推手（社会与市场）的成熟。所以，以我们陋见，地方政府必须突破狭隘的官本位意识，从管理的理念、职能方面做出适应现代社会发展的革新和变革，这是地方政府创新社会治理的重点也是难点所在。
（六）社会发育不成熟致使创新管理主体单一
面对纷繁复杂的社会管理，单纯依靠政府力量管理所有社会事务已显得不具现实性，形成和完善多元主体管理格局应是地方政府创新社会治理的逻辑使然。
随着我国市场经济的深入发展，社会领域获得了一定的发展空间，社会组织也开始茁壮地成长起来。社会力量的发展壮大不仅可以减少社会戾气与“社会怨恨”[9]，更为重要的是能够适当弥补政府管理社会的有限性，成为社会治理的主体之一。但当下，我国的社会力量还处于初期起步阶段，发展还面临诸多障碍。“公民社会赖以发展的组织基础非常薄弱，公民社会组织的发展面临许多制度性困境，公民社会组织很不发达，公民的社会参与意识和程度还很低，公民社会领域自我管理所需要的组织载体和公民的志愿精神、公共精神都不同程度地不成熟或缺乏。”[10]社会自身的不成熟致使其自治的能力比较差，参与社会治理的空间和作用也十分有限。
有学者认为，“社会组织发育不完善，是我国地方政府社会管理创新的结构性制约因素”。[11]作为社会管理主体和基础的社会尤其是社会组织还很不发达，使得社会管理的主体在一些地方往往全部由党委领导下的政府承担，从而造成了社会治理主体的单一性，这与“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”[12]的社会治理格局相去甚远。因而我们不得不将社会的培育，尤其是激发社会组织的活力作为地方政府创新社会治理的一大重点及难点，从而求得社会环境对创新社会治理的有力支持。
上述截面式的难点在当下地方政府社会治理创新过程中绞缠在一起，合力作用导致一种吊诡现象：一方面，地方政府创新层出不穷，地方政府官员对于“创新”趋之若鹜。以“中国地方政府创新奖”为例，截至第七届（2013—2014年度）“中国地方政府创新奖”揭晓（2014年1月），共评选出优胜项目70个，而候选项目逐届增加，所有大陆省份都曾申报过“中国地方政府创新奖”。另一方面，这些地方政府的创新似乎难以为继，可持续性不强。包国宪与孙斐对“中国创新网”上地方政府创新的114个案例（包括优胜与入围项目）样本的前期分析和研究发现，具有可继续性的有34个，仍需进一步确定其持续性的有4个，这两者合计仅占案例总数的33.9%。[13]另一个学者考察了前四届“中国地方政府创新奖”的持续情况，也发现即使是那些曾经获得了中国地方政府创新奖的项目，“也有差不多三分之一名存实亡了”。[14]