10.地方政府融资平台的法律风险现状分析及解决方案之探讨
徐清波[1]
2000年前后，随着国家对住房分配制度的取消和商业按揭政策的推行，房地产已经逐步成了中国经济的重要组成部分，在当前的财税制度下，地方政府的“土地财政”应运而生。土地需求推动土地供给，各地政府通过各种方式完成由“生地变为熟地”的环节（即：土地一级开发环节）。然而土地一级开发需要投入的资金量很大，且资金占用时间长、回收期长的特点，使得土地一级开发筹资的任务成为重中之重。基于土地一级开发筹资及其他基础建设融资需求，各级地方政府设立了不同形式的融资平台，但迄今为止地方融资平台出现了收益率低、还债高峰期、巨额债务风险凸显等特点，在当前社会实体经济普遍下行的大背景下，地方融资平台的风险已严重危及地方政府的财政风险以及金融系统的安全，进而对社会稳定产生严重的负面影响。面对此种现状，化解其风险有现实意义。
一、地方政府融资平台形成与法律风险现状
（一）地方政府融资平台的定义
地方政府融资平台的概念是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体和行业性投资公司。
（二）地方政府融资平台产生的原因
1994年我国进行了中央和地方的分税制改革，现在看来基本实现了改革的预期，整体来看大方向是正确的。但是也出现了中央和地方在“财权”与“事权”不对等的负面现象，地方政府因地方建设的不断深入而导致地方财力吃紧、巨额隐性债务恶性增长的现象。
究其原因，由于《预算法》（1994年）及2014年8月31日《全国人大常委会关于修改〈预算法〉的决定》都规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。在这种背景以及传统GDP挂帅的思维主导下，很多地方政府官员为了解决地方建设资金不足的问题，先后建立了一些隶属于不同层级地方政府的投融资平台（即：所谓的投融资体制创新）。
（三）地方政府融资平台的分类
不同的分类标准可以将地方政府融资平台进行不同的分类，常见的分类有以下几种，具体为：1.按法律性质划分为企业法人、事业法人和机关法人；2.按平台功能划分为经营性平台和融资性平台；3.按收入与否划分为有自营收入且有一定自偿能力的平台与没有自营收入且缺乏自偿能力的平台。
（四）地方政府融资平台的融资方式
总体来看，地方政府融资平台的融资方式主要有银行贷款、银信合作、银行理财、发城投债、政信合作等几种方式。
（五）地方政府融资平台在各时期的发展历程及其法律风险现状
通过对我国地方融资平台的发展进行梳理，迄今为止基本可以分为以下四个阶段：
1.初创探索阶段（1992年-1997年）：
我国最早的地方政府融资平台在上海出现。20世纪90年代初上海市城市建设投资开发总公司成立，该公司的业务主要涵盖了上海市各类公共基础设施，旗下设有多家实体公司，目的是以资本手段来代替传统的行政以及财政手段。
2.推广融合阶段（1998年-2008年）
国家开发银行等政策性银行自1994年成立后，安徽芜湖于1998年与国开行签了第一单打捆贷款协议（即融资平台与国开行结合）；2002年，重庆市人民政府建立了“八大融资平台”，这一行为被国开行和世界银行予以了肯定，于是各地纷纷效仿开始建立地方政府融资平台。
3.高速发展阶段（2009年）
自从2008年国家推出“四万亿”刺激经济的政策之后，地方政府融资平台的效用迅速凸显，尤其是2009年3月24日中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，被地方政府和商业银行视为是对地方政府投融资平台的支持和鼓励。也正是从这个时期起，各地融资平台数量大幅度增长并呈现“遍地开花”、“势如破竹”的状态。
4.2009年至今的巨大变化阶段
2009年至今，地方政府的融资平台无论在规模上还是在数量上都出现了巨大的增幅，风险凸显。
央行《2010年中国区域金融运行报告》显示，截至2010年年末时为止，全国各级地方政府的投融资平台共有1万多家，且由以往地方政府投融资平台主要集中在省级、地级市层面，发展到现在的县级市、甚至区县（发达地区甚至乡镇）都有的状态，其中有70％的地方平台在区县级。国家审计署于2011年初公布的中国各级地方政府债务达到10万亿的规模。从总的负债率看，地方政府直接的负债和担保责任下的或有负债的比例达70％以上，这远高于欧盟关于成员国债务不得超过60％的红线。以3到5年的平均还款期计算，从偿还的期限看，还债高峰将出现在2012年至2013年左右，加之届时地方政府换届等因素影响，地方债务导致违约的叠加因素会大大增加。从地区看，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100％，这已经接近欧元区一些深陷主权债务危机的国家的标准。国家审计署2013年12月30日公布的数据显示，截至6月底中国地方政府债务达到约17.89万亿元，与2010年底相比大约增加70％。这使得中央政府和地方政府的债务总量达到30.27万亿元，约为2012年名义国内生产总值（GDP）的58％。在中国，地方政府通常不得发行地方政府债券，因此通过下属投资公司向个人和公司发行高收益率投资工具来为基础设施建设项目筹资。这导致所谓的“影子银行业”快速发展。中国地方政府尚未摆脱严重依赖于投资的经济模式，这使得人们担心债务可能继续增加。有些地方政府的融资平台已经开始出现了资金链断裂的现象并进入诉讼。例如：齐鲁银行此前发布的2013年年报显示，济南市历城区城市建设综合开发公司（下称“历城城建”）3507万贷款本金违约，并欠息高达613万元，贷款五级分类为可疑类，并已诉讼。
二、地方政府融资平台的法律风险分析
地方政府融资平台，从本质上来看就是借债之平台。债者，人之责也。如果平台贷款出现不能按期清偿的情形，地方政府所承受的风险就非常高，因此，对融资平台的法律风险进行充分细致的分析将有利于妥善解决融资平台的风险问题。
（一）偿还债务的高峰期非常集中
据银信联和中金公司研究部对地方政府融资平台的债务测算数据显示，各地地方融资平台偿债金额在2013年会达到2.76万亿元的最高值，还贷高峰期会集中在2012年至2014年这三年，3年内平均还贷达到2.63万亿元的规模。财政部2012年1月公布，2011年全年累计，全国财政收入10.374万亿元，比上年增加2.064万亿元，增长24.8％；同期全国财政支出10.89万亿元，按年增加1.91万亿元，增长21.2％。全年录得财政赤字5190亿元。在“四万亿”投资强烈刺激下，此前疯狂发债的地方平台将再迎兑付潮。Wind数据显示，2015年全年将有5621.83亿城投债到期，上半年是还债高峰期，将有3160.55亿到期。其中3月、4月和5月将达到“洪峰”，到期债务分别是776.3亿元、841亿和636.1亿，占全年到期债务量的4成。
通过对上述数据的分析，可以清楚地看到地方融资平台基本在同一时间进行设立及借贷融资，还款周期普通相同的情况下，相应的债务也普遍在相对集中且相对短的时间内到期，这种现状对地方融资平台的还款能力要求非常高。然而，地方融资平台投资的却很多都是效益回收周期长、效益不高的项目，因此当集中还款期出现时，地方融资平台所承受的还款压力非常大，一旦资金链出现问题，地方融资平台很可能会随时倒下、后果不堪设想。
（二）地方政府融资平台呈现负债率过高的现象
不少地方政府融资平台在设立过程中未能严格按照法律规定如实注资，甚至有些地方政府还采取了“滥竽充数”等变通方式在平台设立及经营期间注入不实资产。目前来看，很多地方政府投融资平台已呈现高负债的现象（负债率普遍超过80％，有的甚至会更高），在资本金不实的背景下，平台现实的还债能力非常弱。有的地方政府为扩大资本金和资产数量，获得对银行更多的话语权，采用了兼并整合或/及整合存量国有资产的增资模式，之后采用打捆贷款的方式形成“资金池”，方便贷款和资金使用。这种做法并非有效解决风险的方式，只是将风险解决时间推移、将风险解决的难度增加的负面做法，一旦以时间换空间的效果不能达到，风险爆发将更为严重。
（三）投融资平台融资过程中对土地升值的依赖过大、融资担保过程中的承诺不规范
地方平台在融资还贷过程中，从商业模式上来看主要是依靠土地市场价格的增长。这种做法在土地市场价格上升期间颇为有效，过往各地地方政府普遍都尝到了甜头。不过一旦土地市场价格下跌，土地出让会变得困难，偿还贷款将出现困难。
为了防范土地市场价格下降而带来的风险，金融机构往往还会要求对还款予以其他担保。这时地方政府为了协助融资平台顺利贷到款项，就采用除土地抵押外的其他方式（如财政资金）承诺解决偿还贷款的问题，有的还常以地方财政出具变相担保文件或由当地人大出具“安慰函”来进行担保的方式。而事实上，这种担保无论从法律上以及现实执行过程中都很成问题，一旦土地的市场价格未能达到预期的增长，偿还贷款就会成为问题，这时银行的风险就会凸显。
（四）部分投融资项目的效益不高，偿还债务的责任主体不明确
由于很多投融资平台在融资过程中大多没有举债的整体规划，对所投项目也缺乏严格、科学的项目论证，因此导致资金使用上的重大浪费、经济效益低下、投入产出的效率过低的局面。而且，由于投融资担保不实导致地方平台的债务最终偿还主体与一旦投资失误后承担责任的主体都不是十分明晰，如果出现偿还债务困难之情形，最终的责任人是谁、地方政府会否承担担保责任等问题，对银行和投资者来说其实都不是很肯定。
（五）地方政府融资平台自身公司治理结构不健全，人力资源建设机关化
目前地方政府融资平台的法人治理结构很不健全，部分融资平台的高管都是由原政府官员或退居二线的官员来担任的。这些高管缺乏必要的企业经营管理经验及风险防范意识，公司运营行政化，难以吸引、沉淀独立的优秀金融人才，导致在投融资的运营中收益不高，甚至容易出现重大决策失误的现象。
（六）多头借款、违规挪用，要么银行短存长贷、要么平台短借长投
由于城市基础设施建设项目资金规模比较大，因此不少投融资平台会采取先就一个项目或多个项目向多家银行融资贷款，之后将借来的所有资金统一放入一个“资金池”里，再根据一个项目或多个项目的进展按需要随时提取。这种做法给贷款银行带来巨大的风险，很多贷款银行很难对贷款资金的走向（甚至违规挪用的现象）、使用等重要因素实行有效监控。
不少地方政府融资平台为了解决到期的债务问题，还采用了很多所谓的变通但属于违规的做法。他们在“拆东墙补西墙”之余，情急之下有的还采用短存长贷或者是短借长投的做法，这都容易使银行贷款期限错配风险。
三、地方政府融资平台风险解决方案
（一）深化税制体制改革，尽快推进房地产税立法和实施的推出，合理调整“财权”与“事权”的关系
1994年的分税制改革时，我国的经济总量尚处初级阶段，地方税收基本能够承担地方政府的行政开支。但随着经济的高速发展，特别是房地产业的飞速发展，地方政府在地方管理与城市经营过程中所承担的成本越来越高，加之地方政府的主要官员受GDP考核的影响等因素，地方税收已经不能充分解决地方政府的行政开支，导致各地政府通过卖地方式获得更多的城市经营资金、对“土地财政”的依赖越来越重，实际上不断地推高了各地房地产市场价格，影响到中央政府对房地产宏观调控的政策执行，是严重影响我国经济和社会健康稳定持续发展的负面因素之一。
在地方政府的“事权”和“财权”不对等的背景下导致上述“土地财政”走进死胡同，这是分税制改革制度设计时所没有预料到的。随着社会经济的发展，分税制制度应该进行相应的调整和改革，调整中央与地方税收的分配方式及相应的比例，确保地方政府发展所需要的财力支持，从根本上化解地方政府城市经营过程中的融资难题。
同时，按照“用者自付”的经济学基本理论，在享受来自于政府公共设施投入、公共管理而带来的物业增值和使用便利的背景下，作为物业的所有者对持有物业予以相应的纳税是合情合理、有法理基础的；同时，采用减少购买环节的税费、开征（或提升）持有环节税费的做法，会更加有利于社会整体税负结构的调整，且对促进民众消费和推动经济发展都会有好处，即：按照十八届三中全会中提出的房地产税立法和实施。这样可以有效充实地方税收库房，减少地方政府对“土地财政”的依赖，改变现行房地产市场的怪相、平衡房地产价格、促进实体经济的健康发展。
（二）健全地方政府债券发行规则，对《预算法》进行修订
地方政府的融资平台实际由地方政府或地方国企掌控，平台的经营状况很显然透明度不高，从制度层面来看，这种设计存在隐患的几率大。相反换一种思维，采用允许地方政府发行债券的方式来解决地方政府融资的问题会更有效，通过加强对地方债的立法，着重地方发债的主体资格、地方发债的目的和资金用途、地方发债的发行程序、地方发债的法律监管、地方发债的政府法律责任上，规范政府发债在法律的框架下阳光合法的进行，并可以做到风险可控。因此，引导地方政府通过发行债券的方式来解决融资问题的模式会比现行地方政府融资平台的运作模式的风险更为可控。
2014年上半年，经国务院批准，财政部在部分省市启动地方政府债券自发自还试点工作，并出台了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》。《试点办法》尝试通过对《预算法》的修订前的试点改革，对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，以及地方政府信用评级制度。
国务院批转的发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中明确指出：“规范政府举债融资制度。开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。”这能够看到中央在解决地方政府融资平台改革的思路就是通过制度升级来解决现行地方融资平台的暗箱操作的风险，可以预见按照这种思路来执行，将来现行地方政府融资平台的操作方式将会逐渐缩小或者退出市场。
（三）提高投融资平台的透明度，完善平台公司治理结构
传统的国企大多集中在国计民生的领域内经营，享受政府给予的垄断经营地位，这种法律以及政策的红利让很多国企市场竞争力非常差，而且很容易滋生贪腐行为。
现行的投融资平台也基本在国企或者采用类似国企的管理经营模式进行，其经营市场化运行信息披露透明度很低，因此对融资平台实施与国企一样的改革是非常有必要性。
国家可以建立完善地方投融资平台信息披露制度，明确规定投融资平台应当及时披露的信息内容及范围，对地方投融资平台资本金状况、承担建设项目的基本情况、项目贷款情况、项目担保情况以及贷款资金使用情况、整体负债比例和规模等信息，依照法定程序及时予以披露。国家制定监管法规，对地方政府融资总量进行约束，建立和完善债务风险监测指标体系，以财政负债率、财政债务率和财政偿债率等作为监测指标，对地方政府的债务规模、结构和风险进行动态监测和评估。
地方投融资平台同时应严格遵守我国《公司法》《金融法》及《证券法》等法律法规，履行登记注册手续、成为独立人格的法人，明确其产权关系和各项入股资产，规范其公司治理结构，遵循市场化机制来完善法人治理结构和公司运作模式，提升经营管理能力；引入人力资源的市场运作，改变过往“官员化”人才制度建设，积极吸引优秀专业人才，对提升地方政府融资平台的市场竞争能力、经营盈利能力，防范因经营不善导致的经营风险。
（四）规范贷款担保行为、担保程序，完善还贷保障机制
按照我国《担保法》及其司法解释的规定，政府部门及其下属财政部门不得为投融资平台作融资担保，然而现实中地方政府在推动各融资平台业务开展及履约过程中时常出现违规担保行为，如政府财政担保以及各种隐性担保，这种违规担保不仅违法，而且现实过程中根本无法执行，因此规范融资平台在贷款过程中的各种担保行为，避免投融资平台因经营不善或还债不能之情形而导致的地方财政债务危机（甚至金融风险）的发生。
夯实担保物担保前的调查审查程序，防止走过场，提升平台公司信贷管理水平。
针对投融资平台之间互保严重的现象，银监会应尽快出台地方政府融资平台管理规定，强化政策性银行的作用，监督商业银行实施更为审慎的风险管理措施，防范大面积金融风险的产生。
（五）充实公司资本金、引进民间资本
严格上来说，地方政府融资平台融资的项目运作因为垄断经营在理论上来说效益应该高于普通项目，对于民间资本来说是存在意欲参与此类项目的投资和运营。引入民间资本参与地方政府融资平台的运作，这不仅能够解决项目的资金问题，而且能够通过民间资本在项目运作过程中的分权制约防止项目运作的腐败和经营风险问题。
各级地方政府应严格贯彻落实《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号文件）要求进行地方政府融资平台的公司资本金充实、采用引进民间投资等方式来促进融资平台公司投资主体多元化和法人治理结构完善，增强融资平台公司的自身造血功能和承贷能力。
各地投融资平台公司要积极采取市场化方式来拓宽融资渠道、降低融资成本。投融资平台运作时，不能过度地依赖当地政府的支持，应充分采用市场化运作模式、盘活存量资源、拓宽融资渠道来募集未来投资经营所需资金。而且除了向银行贷款外，投融资平台公司可以选择采用发行企业债券、短期融资券、中期票据和发起设立产业投资基金等方式进行融资，同时随着项目进展适时采用IPO上市融资的方式，实现资产证券化。
（六）依法确认投融资平台的投资范围，推动平台融资项目管理规范化
国家应该制定统一法律法规，将地方政府投融资平台严格限制在基础设施建设等公共服务、公共工程等特定领域。只有那些民营企业做不了、做不好的事情才由地方政府投融资平台来做的原则，以解决市场失灵或市场不能的问题。政府投资的范围大体集中在社会基础设施、公用事业、部分重大基础工业项目以及国防、航天和高新技术产业投资等方面。财政部门、审计机关要加强对资金的监督管理，认真做好项目跟踪审计和检查工作，加强对项目的事前评审、事中监控、事后评价，建立健全项目风险防范机制，确保资金的安全、规范和高效使用。
上述的风险分析及解决方案仅仅是笔者粗浅的认识，学者和智者们仍有更多有效的方法来化解现存的风险。从国家近期出台的众多政策与法规中都能看到国家正在花大力气通过各种不同的方法来处理地方政府融资平台所呈现的巨大风险，对此我们充满信心。不过，过往积累下来的风险总是并非单一存在、不同领域和类型的风险总是以复合型的姿态呈现，而且在旧问题没有解决之前又会出现其他新问题，因此解除其风险的难度可想而知，这都需要相关部门在实践中不断地研究对策、调整方案，在不断出现的新问题面前冷静面对、方案的综合运用，将风险降到可以接受的安全范围。本文主题的探讨无论是在理论上还是在实践中都有很长的路要走，希望本文的抛砖引玉能够为地方政府在化解融资平台的风险过程中起到一定的参考作用。
[1]徐清波，广东合盛律师事务所。