三、强化社区矫正执行及检察监督

（一）我国社区矫正执行的完善建议

1.完善社区矫正的立法

首先，社区矫正作为一种刑事法律措施，由法院依据《刑法》、《刑事诉讼法》判决或裁定做出。但《刑法》却不可能对社区矫正的具体运行做出规定。根据我国的情况，如上所述，除《刑法》之外，其他关于社区矫正的规定，都是低位阶的。国际上，早在1949年，日本颁布了一部《罪犯更生保护法》，针对被判处非监禁刑的服刑人员在刑满释放后的以就学、就业为主要内容的社会处遇作出了明确规定。美国的明尼苏达州于1973年通过了美国乃至世界的第一部《社区矫正法》。这部法律提出了社区矫正的目的，州政府制定、下发可以在其所有管辖的范围内实施的社区矫正计划实施办法，规定了罪犯的刑罚和被服务内容，以及县级地方政府的资助问题。^[14]由此可见，制定符合我国国情的《社区矫正法》是解决实践中出现问题的关键。此外就是修改与完善现行的《刑法》、《刑事诉讼法》有关社区矫正的规定。《刑法》中指示粗略的对社区矫正的对象进行的规定，但由于犯罪动机、社会危害性等因素的不同，并不是所有的社区矫正方式对犯罪人都适用，社区矫正具体的方式不同，在严厉性上也会有所区别。根据刑法的明确性原则，笔者建议应在犯罪和具体的社区矫正的方式上建立起行为与后果的联系，使具体实践中有法可依。《刑事诉讼法》中也只是笼统地规定“由社区矫正机构负责执行”，笔者建议有关社区矫正的部门分工、基本程序、相互衔接等原则性程序问题应在《刑事诉讼法》中进行明确规定，以保证实体正义的实现。最后，笔者建议增设未成年犯罪人的特殊社区矫正制度。少年犯罪人因其特殊的生理、心理、法律制度、社会生活方面区别于一般成年犯罪人对社区矫正的需求。因此，我们应当有一套有别于成年人社区服刑人员的社区矫正程序，同时应配备未成年人社区矫正专门机构和矫正人员队伍，此处可在即将制定的《社区矫正法》中体现。

2.加强社区矫正工作执行主体建设

首先要做的是明确社区矫正的主体，即在社区矫正立法中，应当对社区矫正的执行机关即司法行政机关社区矫正权限进行确定。司法行政机关在社区矫正工作中承担着大量具体工作，如果在实施监管的过程中没有明确的管理权限，很难达到执法机关与服刑人员的良性互动。其次，建立独立的社区矫正机构执行社区矫正工作。《社区矫正实施办法》中规定由司法行政机关执行社区矫正制度的职权，但司法行政机关无法做到协调各部门具体的社区矫正工作，笔者建议设立独立的社区矫正局，隶属于司法行政机关，工作人员参照国家编制，严格筛选。因为社区矫正工作并不亚于监狱管理，如果仅以一般的社区工作方式配备编制和人员，很难建立起行之有效的机构和队伍。再次建议应加强有关社区矫正机关的协调合作。虽然《社区矫正实施办法》中规定司法行政机关是社区矫正制度中具体组织实施的部门，但在实践中，公安机关仍扮演者关键性角色。只有协调好司法行政机关与公安机关的关系，社区矫正工作才能有效进行。另外法院、检察院、民政等部门也应当分工负责，密切配合，结合自己的职责开展社区矫正工作，以期社区服刑人员与社会良性互动，更好、更快的回归社会。最后建议建立综合性的矫正安置基地。对于社区矫正工作，我们要求社区矫正工作人员根据社区服刑人员的不同情况分类指导、逐一帮扶。这就需要一个能够承载各类帮扶工作综合平台。目前在我国社区矫正工作实践中已经开始试点，如中途之家、社区矫正小组、社区服务基地、教育基地等帮扶机构，取得了初步成效。图4为我国目前的社区帮扶组织建设情况统计。但鉴于此类社会组织发展并不完善的现状，笔者建议建立集食宿、培训、劳动、教育、管理等功能齐全的综合性矫正安置基地，安置具有特定情形的社区服刑人员，克服目前社区矫正工作中措施单一的缺点，达到社区矫正工作的目标。

图4 我国社区帮扶情况统计

3.加大社区矫正制度的宣传工作，提高社区矫正适用率

根据重刑思想根深蒂固的社会现实，对公众和执法工作者产生的不良影响，最重要的就是有针对性的加大社区矫正制度的宣传力度。针对人民群众对于社区矫正的不了解而产生的排斥情绪，首先，我们可以通过创立社区矫正信息网站、社区宣传专栏、定期的宣传活动等多样化的宣传形式，鼓励社会多方力量参与，利用媒体力量使人们了解社区矫正工作的性质、目的、任务、意义，使公众对于社区矫正由“知”到“懂”，纠正长期以来对于社区矫正对象的偏见，提高对社区矫正工作的认可度。其次是适量增加公众与社区矫正对象的互动，例如公益劳动，这是双方接触的良好方法，既可以增强社区服刑人员对社区的认同感，也有利于公众对社区人员进行了解，消除歧视。对于受重刑思想影响的执法人员，更应增加其对社区矫正制度的深入了解，尽快转变“重刑思想”，加强法律知识的学习，树立“执法为民，司法为民”理念，树立“有选择的适用监禁刑”理念，尊重和保障人权。

在提高社区矫正适用率方面，根据我国法律规定，社区矫正适用的对象包括被判处管制的、被宣告缓刑的、被暂予监外执行的、被裁定假释的、被剥夺政治权利并在社会上服刑的人员。笔者建议，在此基础上扩大社区矫正的适用情形，例如可以对监禁刑执行完毕或将近完毕的人员实行社区矫正，使得社区矫正制度作为一个缓冲设置成为犯罪人回归社会的必经阶段，既可以帮助长期监禁刑服刑人员克服与社会的隔阂，帮助其融入社会，也可以使社区做好接纳犯罪人的准备。另外，党的十八大通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中废止了劳动教养制度。为弥补劳动教养制度的空缺，笔者建议应加强社区矫正制度与其他相关法律的衔接，对一些社会危害性较大但并未达到犯罪程度的违法行为，可以考虑对其进行短期的社区矫正，有利于其进步改正。

（二）强化社区矫正执行检察监督的对策建议

1.完善检察监督的相关立法规定

第一，对人民检察院社区矫正执行的监督内容、监督程序等进行明确规定。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第659条规定了检察机关可以提出纠正意见的九种情形，但由于该《规则》属于检察机关的内部规定，法律层次较低，对其他机关没有约束力，且会导致检察机关在行使职权过程中机动性过大。笔者认为，在今后的立法活动中，应当将对检察监督内容的规定法律化，提高法律地位，赋予检察机关明确的监督权。其次，目前法律规定检察机关的监督方式为提出纠正意见书或检察建议书，而对于提出意见书之后的程序未做出明确规定，从而导致部分意见书并未起到实效，如北京市密云县人民检察院某年发出的36份检察建议书未全部得到回复^[15]。法律应当对检察机关的纠正意见书和检察建议书赋予一定程度的强制力，要求收到检察院意见的机关必须做出回复，对于不予回复的行为应当承担的责任也应明确规定。

第二，强化检察机关对社区矫正执行的事前监督权。《社区矫正实施办法》中规定，做出社区矫正决定之后三日内，决定机关应当将决定书副本送与检察机关，但该规定缺乏强制性，常会造成服刑人员托管的情况。由其由狱所转为社区矫正过程中，容易造成监管的空白点。因此，法律可规定在决定机关拟做出社区矫正决定时就应向检察机关报备，使检察机关可以对决定对合法性作出事前监督，也可以使检察机关对于社区服刑人员的情况有预先的了解。在做出决定之后也应当及时向检察机关通报，接收服刑人员的社区也应及时报告检察机关矫正人员的报道情况，使检察机关及时掌控服刑人员的动态。

第三，对跨行政区域之间检察机关的工作配合做出细致化规定。前文中提到在社区矫正决定机关所在地与执行地不一致的情况下，容易出现检察系统内部工作协调出现问题，为了解决这个问题，可以由检察机关在内部工作规定中制定统一的工作流程，如可以明确规定由社区矫正执行地人民检察院负责社区矫正执行的监督，并负责收监等意见的提出，而决定地人民检察院仅负责收监意见的传递，不进行审查。明确社区矫正决定地及执行地人民检察院的分工，可以有效避免不同行政区域检察机关具体工作中的矛盾。

2.构建社区矫正的大数据库和信息共享平台

在信息时代，数据库的建立有着非常重要的地位。人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关作为社区矫正的四大相关系统，在社区矫正中有着各自不同的分工，但由于各自的工作系统相对独立，在社区矫正的工作中会出现信息交流障碍、信息不对称的问题。《办法》第三十五条第三款规定前述四大系统建立社区矫正人员的信息交换平台，实现信息共享。^[16]社区矫正大数据库应当向各社区矫正的各相关机关公开，数据登记时，首先应当由社区矫正决定机关将被决定实行社区矫正的服刑人员基本情况进行数据输入，使接收机关及检察机关能够及时了解到社区矫正人员的状态，对社区矫正人员名单的变化能够及时把握。数据库还应当纳入矫正人员的犯罪原因、情况，使社区工作人员能够及时了解被矫正对象的情况，制定出合适的矫正计划。矫正执行人员定期将矫正工作情况录入数据库，方便检察机关进行监督工作。

目前，已有部分地区建立了社区矫正的信息共享平台，如内蒙古乌兰察布市，至今该市社区矫正信息共享平台已经上线运行4个多月，该平台囊括了社区矫正人员的电子档案、交付执行的相关法律文书等，平台运行过程中，也出现了录入信息错误、重复录入、档案变动等问题，乌兰察布市人民检察院也及时提出了相应的解决对策。^[17]此外，四川剑阁、浙江慈溪、江西南康等都建立来社区矫正信息共享平台，这些平台有检司合办，也有检察院负责建立的，不同地区之间存在一定差异。笔者建议，今后的信息平台的建立可以由检察机关负责建立，负责技术维护等工作，而后向各社区矫正工作机关开放，这样有利于信息平台的统一管理。各地均建立信息共享平台之后，可以形成一个全国范围内的大数据库，方便不同行政区域之间进行信息交流，也可以有效解决社区矫正决定机关与执行机关位于不同地区而导致的问题。

3.拓展社区矫正检察监督的渠道，丰富监督方式

当前，法律明确规定的检察机关进行社区矫正执行监督的方式为，由检察机关对诉讼监督部门提出检察建议书或违法纠正通知书，方式过于单一，且在实践中暴露出刚性不足的缺点。因此，拓宽检察监督渠道，丰富监督方式势在必行。第一，设立派驻基层检察室，使检察监督深入社区。^[18]2015年，河北邯郸丛台区在社区矫正人员集中和流动量比较大大区域建立了检察工作站，并在社区中设立了检察信箱，及时了解社区矫正人员的情况，该做法已取得一定成效。^[19]该检察工作站即为基层检察室的雏形，与之类似的还有湖北黄石下陆区检察院建立的“检察官社区工作室”，此类做法已取得一定成效，可以将之向更大范围内进行推广，最终建立正规的、系统的基层检察室。第二，拓宽检察举报渠道，发挥多元化力量对社区矫正执行情况进行监督。仍以河北邯郸丛台区人民检察院为例，该院为每一个社区矫正人员发放了检察官联系卡，若社区矫正机关出现违法现象时，方便矫正人员与检察机关进行联系，同时也可以促进社区矫正人员之间的互相监督。此外，还可以在检察网站举报中心增设社区矫正相关问题的举报页面，使普通公众可以对矫正机关及矫正人员的行为进行监督，使社会监督与检察监督实现有机结合。第三，定期开展专项检察，了解社区矫正执行情况。目前，检察机关开展的专项检察多为针对社区矫正人员进行，如宁夏永宁县检察院开展的禁毒专项检查，湖北巴东县检察院开展的脱管、漏管专项检察等。在今后的工作中，还应当注意对社区矫正执行机关工作的专项检察，可以通过对社区矫正人员召集开会了解情况，或者深入矫正机关日常工作进行监督等。在对矫正对象进行矫正过程中，要兼顾对矫正人员的人权保护，防止矫正机关工作的违法行为。

4.加强社区矫正执行过程中的职务犯罪防控

由于目前检察机关在社区矫正中监督手段单一、柔性特征明显，以及与其他系统之间信息不对称等问题，导致了在社区矫正执行中出现监督盲点，容易造成社区矫正人员脱管、漏管等现象，使矫正人员出现再犯罪行为^[20]，同时也容易导致执行机关的寻租现象，从而出现玩忽职守、滥用权力等职务违法犯罪行为。如2013年全年，广东省检察机关共纠正社区矫正人员脱管、漏管515人次，重新犯罪37人，甚至查处了首宗社区矫正执行中出现的职务犯罪案件，即东莞市某司法分局局长向某社区矫正人员的索贿受贿案件。^[21]在民主制的国家里，必须“将权力关进制度的笼子里”，社区矫正执行中之所以出现职务犯罪行为，归根结底是由于目前的社区矫正制度尚不完善，使部分人钻了空子。制度的完善需要逐步进行，在这之前，检察机关应当通过自身工作，加强对社区矫正中的职务违法犯罪行为的侦查力度，进行有效防控。检察机关可以通过前文所提到的定期进行专项检察及群众举报的方式发现职务违法行为，也可以通过对社区矫正工作负责人员的经济、生活状况等进行必要的监控发现权力寻租行为。在大数据库建成之前，检察机关可以通过主动与法院、监狱等社区矫正的决定机关相联系，及时了解社区矫正人员的增减情况，预防脱管、漏管现象的发生。此外，人民检察院应当在工作过程中积极发现制度漏洞，并就发现的漏洞向上级检察机关、人民政府提出完善建议，或者在人大会议上提出制度修正等议案，如此可以节约制度完善的成本，加快制度优化进程。