第二节　地方立法的科学化

一、地方立法科学化的含义

立法的科学化也称立法的科学性或者科学立法。按通常理解，立法科学化中的“科学”就是一般意义上的科学。我国《现代汉语词典》把科学定义为“反映自然、社会、思维等的客观规律的分科的知识体系”。它包括自然科学、社会科学、哲学三大类。一般来说，法学属于人文社会科学，主要是理解和研究人的行为、法律文本及其规范性意义，而“与意义有关的问题，其既不能透过实验过程中的观察，也不能借测量或计算来答复。法学所要处理的正好不是一些可以量化的问题”，换句话说，法学上的结论“其可靠以及精确性，绝不可能达到像数学上的证明及精确的测量那样的程度”。[16]

我国《立法法》第6条规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”学界将这一规定概括为立法的科学原则。这一规定正式确立了我国立法的科学原则，并使这一原则最终成为法律制度的组成部分，进而可以凭借法的国家强制力在立法实践中予以推行。但是，怎么理解科学立法？学术界有着不同的界定。

从界定的方式上看。由于难以从正面或肯定的角度对科学立法的含义作出合理全面的阐述，因此，大多是采取否定的方式来对此予以界定的。主要有五种：对经验立法的否定，对工程立法的否定，对政绩立法的否定，对封闭立法的否定，以及对主观立法的否定[17]。有的则是用描述的办法来代替下定义，认为随着研究自然规律的自然科学和研究社会的社会科学的发展，“在立法范畴，人们也要借助科学的理性思考，来揭示立法的本质，汇总立法的经验，设计立法的结构，完善立法的技术，这就是立法科学”。[18]

从界定的内容上看。对科学立法的理解，是仅仅从立法本身来说，还是把视野放宽一点，这也是有分歧的。有论者提出，“立法科学化”是与“立法经验化”相对的，根据立法过程和结果（法律）中经验因素和科学因素的不同比重、不同地位，可把立法分为科学型和经验型两种。“一般而言，传统的立法是经验型的，而现代立法则应是科学型的。现代的立法，则是运用现代科学原理及立法技术的立法。即立法活动建立在科学（包括法学）基础之上，正确运用现代科学技术（包括立法技术）进行优化的过程，以保证立法取得最佳社会效果。”[19]有论者提出，立法科学化，是指立法活动要从实际出发，实事求是，积极探索和掌握立法规律，善于运用合理的立法技术，提高立法的质量和效益[20]。即便对立法本身的理解，也有侧重于立法过程与侧重于立法结果之分。有论者认为，“立法的科学化，是指立法者运用科学的手段、方法和技术进行立法活动，从而使最终的立法成果具有科学性与合理性的过程”。[21]有论者则认为，科学立法是立法过程中必须以符合法律所调整事项的客观规律作为价值判断，并使法律规范严格地与其规制的事项保持最大限度的和谐，法律的制定过程尽可能满足法律赖以存在的内外在条件。就是说，科学立法既要符合它的内在条件（与其规制的事项保持契合），也要与外在条件保持一致，是各种内在与外在因素共同作用的结果[22]。有学者做过专门的总结，认为立法的科学性主要有三种含义：（1）最广泛意义说。是指包括立法过程中所有相对合理的要素。如柏拉图指出：不应该说，立法者制定法规时仅仅着眼于部分的美德，这偏偏又是最微不足道的部分，应该说，他的目的是注重美德的整体。科学性是能够促使立法合理性的所有事实和要素，即立法中对德行的全面尊重都可以被归入科学性之中。（2）广泛意义说。是指包括立法必须依客观规律而进行的所有相关的内在和外在条件，但所考虑的是立法中法属性的部分，而不考虑立法中有关德行的部分。显然，柏拉图关于立法中必须遵循所有善德的理念不能被归入科学性之中，因为，善德是与法律并列的东西，甚至不能成为法律中的一个外在要素。（3）狭隘意义说。是指将立法作为一个事物来看，给它确定相关的特性，如果科学性是一个特性的话，那么，与科学性并列的其他特性则应当被排除在科学性之外。[23]

应该说，立法本身是一门科学。对科学立法的理解，既要从立法本身来研究，又要对自然和整个人类社会进行研究，否则便说不清也道不明。同时，既要注重立法过程，也要注重立法结果。其中的道理很简单：科学立法既有形式（或程序）方面也有内容（或实质）方面。只有这种全方位的研究，才可能认清“科学立法”的真面目，进而实现科学立法。[24]但是，我们认为，科学立法作为与民主立法相并列的一个立法原则，其内容的侧重点应该在法的内容而非程序上。根据《立法法》，所谓科学立法，就是要求法律准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，同时遵循法律体系的内在规律。科学立法的核心是尊重和体现规律。在我国，实现科学立法，必须坚持科学的理论为指导，从国情和实际出发，从适应经济社会发展和全面深化改革的要求出发，科学合理地规范公民、法人和其他组织的权利和义务，科学合理地规范国家机关的权力和责任，并使法律规范明确、具体，具有针对性和可执行性，使法律符合经济社会发展，真正经得起实践和历史的检验。[25]地方立法的科学化无疑要遵循科学立法原则。结合地方立法的特点，我们认为，我国地方立法的科学化，是指在地方立法理念、立法内容、立法技术上不断走向科学合理的一种动态过程，从而使地方立法更加符合客观规律，更加体现地方特色，更加提高立法效益。

二、衡量地方立法科学化的标准

（一）地方立法更加符合客观规律

马克思曾经说过：“立法者应当把自己看成一个自然科学家，他不是在创造法律、发明法律，而仅仅是在表述法律，他把精神关系的内在规律有意识地表现在现行法律之中，如果一个立法者用自己的臆想来代替事物的本质，那么我们应该责备他极端任性。”[26]立法绝不是任意的，它是人们在自觉认识客观规律的基础上将客观规律及其要求以行为规则反映和表达出来的一种形式。“立法，不像通常理解的那样，是人力所能做到的事情。不变的理性才是真正的立法者，理性的指示才是我们应该研究的。社会的职能不能扩展到制定法律而只能解释法律；它不能判定，它只能宣布事物的本质已经判定了的事情，而这种事情的正确是从当时的情况中自然产生的。”[27]可以说，科学化的地方立法是使法律规范更加符合客观规律的一种动态的过程。

这里特别要强调的是，要正确认识法律与规律的关系。因为讨论科学立法问题，就不能回避法律与规律的关系。现实中，这主要有两种倾向。一是强调法律的国家意志性而否定它的规律性；二是将法律与规律性等同起来，强调法律的规律性而否定它的国家意志性。这些年来，后一种倾向似乎更为突出。在环境法学研究中就存在一种倾向：“自然主义谬误：法与规律的混淆。”[28]不能简单地说，法律就是（客观）规律。法律作为主观范畴（具有客观性的内容），客观规律作为客观范畴，二者在产生的原理、存在的形态等方面都是有重要区别的。

1.二者的特性不同

首先，规律是事物的内在的客观必然性的表现，它本身包括自然规律和社会规律，而社会规律还可继续划分，比如说中国特色社会主义有三大规律：共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律[29]。自然规律是自然现象自发地、盲目地发生作用的，而社会规律则始终存在着人的目的与意识的参与，“在社会历史领域内进行活动的，是具有意识的、经过思虑或凭激情行动的、追求某种目的的人；任何事情的发生都不是没有自觉的意图，没有预期的目的的”。[30]在这里，“人的特殊性、优越性在于能以自己的意志或理性来约束本能或支配行动，在于他能按照自己的意愿、需求去创造人的世界，改变客观的自然界”。[31]法律一定要通过人而发生作用，人要守法，也要有人去执法司法，所谓“徒法不能以自行”。即使是有关自然、生态等方面的法律，所调整的也是人与人之间的关系，是一种社会关系，而不是人与自然（包括动物）的关系。比如，饲养的动物（猫、狗甚至藏獒）造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担侵权责任，法律所惩罚的也不是猫、狗、藏獒等本身，而是它的主人（或管理人）。其次，法律有客观性（物质制约性），还有主观性（国家意志性）。法律作为一种社会规范，它本身是人类的创造物，是人类把法律发明创造出来以体现一定的理想、价值。换句话说，法律是不同时期、不同地域的人们解决纠纷的手段、工具或技术装置，也是人们价值观的一种载体。法律是人类的创作，是属于主观世界的，具有主观性和能动作用。法律绝不只是反映社会现实的被动物，它具有创构、建设和生成的作用[32]。规律是一种客观存在，它只能被发现（不是发明），既不能被创立也不能被消灭，不因人的喜好和意志而转移。它是“在事后作为一种内在的、无声的自然必然性起着作用”。法律是可以依社会的发展变化而进行“废”“改”“立”的。它是人们主观能动性的结果或表现，是“预先地、有计划地起作用”。[33]

2.二者的作用范围和强度不同

首先，二者作用的范围不尽相同。尽管自然规律与社会规律有明显不同，“但是，不管这个差别对历史研究，尤其是对各个时代和各个事变的历史研究如何重要，它丝毫不能改变这样一个事实：历史进程是受内在的一般规律支配的”。[34]

客观规律（尤其是自然规律）不因人类发现、认识与否都是普遍地起着作用的，也不因时间、地域、民族等的不同而不同。放眼世界，可以看到，尽管人类社会中有种种“复辟”“倒退”，但只是个别的、暂时的，最终都不会阻挡历史发展潮流。法律作为社会规范，其社会成员须一体遵循，但是，这里的社会成员往往是局限于一个国家或地区，国际法也不是当然地就适用于所有国家或地区。其次，二者发挥作用的强度也不同。法律规范“是规定行为命令或确定语句，这些行为命令或确定语句包含着规范性的、具有约束力的形成意志”。[35]皮亚杰说：“规范不出于对存在着的关系的简单确认，而是来自另外一个范畴，即‘应该是’的范畴。因此，规范的特点在于规定一定数量的义务与权限，这些义务与权限即使在权力主体违反或不使用时仍然是有效的。而自然规律建立在因果决定论或随机分配之上，它的真实价值完全在于它与事实的相符一致。”[36]法律规定的实现，既需要自律，更需要他律。因为人们可能自觉遵守法律规范，也可能被动遵守，而如果不遵守的话，执法机关和司法机关就会强制其遵守，这也是法律的实施需要国家强制力作保证的根本原因之一。事实上，人们违反了法律有可能受到制裁，也有可能逃避其制裁。但是，人们违反了规律是不可能逃避其惩罚的。

法律与规律之间除有以上重要区别外，也有密切联系，主要表现在以下两个方面。

1.法律被客观规律决定和制约

法律要受客观规律影响和制约，并且不符合客观规律的法律一定会被符合规律的法律所取代。在最终的意义上，法律是被经济社会条件所决定的。所以，立法必须遵从经济社会发展等客观规律。马克思指出：立法者“在任何时候都不得不服从经济条件，并且从来不能向经济条件发号施令。无论政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已”。[37]同时，立法还必须遵从法律自身的规律，比如，法律本身的局限性、法律规定的周延细致、法律规则之间协调衔接、法律体系的内在和谐等。只有如此，法律才能顺应自然和社会的要求，进而有效规制社会生活、调整社会关系，建构起理想的社会秩序。

2.法律与规律之间存在交叉重合的情况

大体上说来，当今世界各国的法律都没有对包括自然规律在内的各种规律予以重述或规定。“法律规范表达当为的内容。它并不描述是什么，也不描述统计的平均值、自然规律与历史规律。”[38]但是，法律关于投票与计票、处罚与赔偿金额、刑期、时效等的规定必须符合数学的原理。同时，伴随着人类探寻科学和技术，对科技研发活动与成果的使用、转让等进行规范，不仅法律的调整范围不断拓展，而且法律与规律（或科技）之间也存在交叉和重合的情况，特别是在安全生产、卫生健康、环境资源保护、核能研发应用等领域的技术规范，常被法律予以吸收，成为强制性标准（或规范）。在这种情况下，人们若违反了法律，就不仅要受到法律的制裁，也要受到规律无情的惩罚，[39]比如，必然发生种种事故，区别只在于事故的大小和严重程度不同而已。

正确认识法律与规律的关系，就要反对把法律简单地归结为规律，因而，既不能过分夸大立法者的创造作用，以为创制法律可以不顾规律，也不能否认立法者的创造作用，以为规律可以直接地生出法律来。[40]

（二）地方立法更加体现地方特色

所谓地方特色，首先是区别于中央立法而言的。地方立法应根据本地区实际情况来解决自己的特殊问题。其次是相对其他地区而言的。我国幅员辽阔，地区之间地理气候、文化风俗、历史传统差异很大、经济文化发展也很不平衡。因此，推进地方立法的科学化，应从地区的实际出发，充分把握本地区的特点和规律，使地方立法真正符合本地区实际情况，体现本地区特色。地方立法更加体现地方特色，是衡量地方立法科学化的另一个标准。

（三）地方立法更加提高立法效益

注重立法成本经济分析的做法发端于美国。早在1971年，当时的尼克松总统实行生活质量评议计划时，要求环保局制定法规必须听取其他机关的评论，并把评论的意见和法规草案送管理局和预算局审查。自此以后，历届美国政府均将成本效益分析作为行政立法的一项基本要求，并在实践中不断加以完善。成本效益分析已从行政立法扩及到了议会立法；从联邦立法扩大到了州立法。[41]后来，立法的成本效益分析逐渐被其他国家采用。如英国《准备守法成本评估修正原则》、德国《联邦法律案注意要点》等都规定了成本效益分析原则。立法成本经济分析的做法在我国也逐渐引起了重视。我国在2004年颁布实施的《全面推进依法行政实施纲要》第17条中明确规定：“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。”推进地方立法科学化，就是要不断降低地方立法成本，努力提高地方立法效益。

三、地方立法科学化的价值

1.推进国家法治进程

亚里士多德认为，法治的实现有赖于两个条件：一是已成立的法律获得普遍的服从，二是大家所服从的法律本身是制定得良好的法律。因此法治首先意味着“良法之治”。立法科学化，强调在立法决策、立法程序、立法内容和立法结构上，都重视认识和尊重客观规律，减少人为因素的影响，限制立法者的恣意与专断，增强法律规范对社会生活的适应力，有利于依法对社会的全面治理。

2.实现法律的基本价值

立法科学化，使法律规范能最大限度地消除部门本位主义的倾向，使各种社会利益群体的要求在立法程序中得到体现和确认，满足了人民群众的利益和愿望，在相当程度上消除了因立法不善造成社会不稳定的隐患，增强社会成员对立法的认同感和法律的权威性，体现了理性、平等、自由、人权的法律基本价值。[42]

3.符合科学发展观的要求和“五位一体”总布局

科学发展观坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。“五位一体”总布局要求，必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。立法科学化，以科学的态度，运用科学的手段，通过民主的程序，结合本地方的实际情况和实际需要，维护和实现了最广大人民群众的根本利益，反映了经济发展的基本规律，理顺了社会发展与自然的关系，促进经济发展和社会的全面进步，符合科学发展观的基本要求和“五位一体”总布局。

四、地方立法科学化的基本要求

1.科学的立法观

立法观就是看待立法的总的观点和态度。科学的立法观就是以科学的态度来看待立法活动，具体来说就是必须一切从实际出发，实事求是，注重立法质量和效益。立法是反映人民意志和愿望的过程，意志取决于特定的物质条件。科学的立法观就是要从当地的社会物质条件出发，认识和把握客观规律，并综合考虑政治、思想、道德、文化、历史传统、民族、科技等因素的影响，立足社会实践，突出立法所应调整解决的事项，贯彻原则性与灵活性相结合的原则，因地制宜，优化立法资源的合理配置，讲究实效，这样制定出来的法律规范才是良法，才能发挥其应有的作用。科学的立法观反对“闭门造法”“照搬照抄”等现象。值得注意的是，近年来，一些地方打着节约成本、提高效率的旗号，不考虑当地的实际情况，照搬照抄其他地方的法律法规，结果在实施的过程中出现了许多问题，这就是缺乏科学的立法观的结果。

2.科学的立法制度

立法科学化必须有科学的立法制度，尤其是必须建立科学的立法权限划分体制、立法权运行体制和立法权载体体制。立法权限划分体制包括立法权的归属、性质、种类、构成、范围、限制、各种立法权之间的关系，立法权在国家权力体系中的地位和作用，立法权与其他国家权力的关系等方面的内容。立法权限要根据国家和地方的历史和现状，体现民意，尊重客观规律，综合各种因素来进行划分。我国采取一种中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合的立法权限划分体制，是一种符合中国国情，具有中国特色的立法权限划分体制。立法权运行体制主要是指在提出法案、审议法案、表决和通过法案和公布法案的立法程序和行使立法权的国家机关的其他立法活动应遵循的法定步骤，以及立法主体或参与立法的其他主体在立法活动中应遵循的程序。

这些步骤和程序必须根据客观规律，特别是立法规律进行科学设定，以保证其准确、高效、规范地运行。立法权载体体制主要包括行使立法权的立法主体或机构的建制、组织原则、活动形式等方面的内容，这些内容也必须遵循客观规律，才能有效运行，立法目标才能实现。

3.科学的立法技术

科学的立法技术要求在立法活动中，特别是在立法预测、立法规划、立法决策、法的构造、立法完善等方面必须符合客观规律，特别是在地方立法中，必须因地制宜，突出本地特色，着力解决本地对社会经济发展至关重要又急需解决的问题，用活用好地方立法权，提高立法质量和效益。

科学的立法技术必须遵循以下基本原则：从实际出发和注重理论指导相结合，既从客观存在的经济、政治、文化、地理、人口以及其他实际情况出发，也要注重理论对立法的指导作用；尊重客观现实与发挥立法者的主观能动性相结合，客观规律需要立法者主动去认识和把握；原则性与灵活性相结合，立法既符合法制统一的原则，又充分利用我国多级并存、多类结合的立法权限划分体制，结合当地的实际情况，灵活作出规定；稳定性、连续性与适时变动性相结合，法律规范一经公布，不得随意变动，如有必要，则从整体和全局角度出发，及时、主动地修改。

科学的立法技术要求必须通过收集各种信息，在进行科学分析的基础上考察和预测立法的发展趋势，测算社会对立法的需求，考察现行立法达到的预期立法效果的程度，在此基础上科学编制立法规划，作出合理的立法决策。法的构造也必须具有科学性，一部良好的法律客观上要求法律格式、体例安排合理，法律规范的结构设计准确，法律语言的使用得当，法律的模糊性条款应当适度。[43]

五、我国地方立法科学化实践的不足及对策

（一）地方立法科学化存在的不足

1.地方立法理念存在偏差

从历史上看，我国是一个有着几千年封建史的国家，封建专制意识浓厚，官本位思想、特权思想盛行，这在某种程度上已成为人们的思维定式。反映到地方立法上来，就表现为我国地方立法理念的科学性不足。

一直以来，法律工具主义观念盛行，公民成了法治的客体而不是主体，公民权利在地方立法中经常被忽视，有时甚至被“依法”侵犯。在一些地方性法规、规章中，管理内容多，服务内容少，大量的地方立法文本都有“管理”二字。这基本上是把地方立法当作谋求有效管理的手段。重管理、轻服务的立法理念以政府为中心，以权力为本位，强调“命令”与“服从”，从时间和空间两个维度限定了行政相对人的行为方向与活动空间，剥夺了社会、企业和公民自由选择的权利与机会。政府成了社会的“主人”，高高在上地实施着对社会的管理，片面地强调公民一方的服从和对秩序的维护，容易窒息经济与社会发展的生机与活力，使社会缺乏自主性和能动性，抑制公众的积极性和创造性，最终会致使政府背离为公众服务的宗旨和目标。[44]

2.地方立法“抄袭”严重

（1）简单重复中央立法。实践中，往往是中央立法刚出台，地方随后就出台了相应的地方性法规、规章，这些地方性法规、规章简单重复中央立法的现象非常突出。据估测，地方立法重复中央立法的，约占地方立法的70％～90％。[45]有的法律、行政法规的实施条例或者实施办法，基本上是把法律及其配套的行政法规抄下来，再加上几条根据本地方实际情况和实际需要作出的规定，洋洋洒洒一大篇，真正带有地方特点的东西只有那么几条。[46]地方立法简单重复中央立法的形式要么是更换概念，要么是移花接木，抑或是条文合并，更有甚者是原文照抄等。影响了地方立法质量的提高，降低了地方立法的权威性，侵蚀了公民遵法守法的心理基础，损害了我国法律体系的完整和统一。

（2）照搬照抄其他地方立法。实践中，有些地方立法不仅简单重复中央立法，而且基本照搬照抄其他地方立法。一个地方先出台了地方性法规，有些地方把法规的名称改一下即可，顶多再加上几条结合本地方实际情况和实际需要的规定，基本上是抄来的。地方立法“抄袭”的危害性是相当大的，它割断了其他地区先进经验和本地特殊需求两者之间的联系，根本不考虑或者较少考虑本地区的特殊社会需要，不加辨别地将其他地区的先进经验连同不足一股脑儿地搬过来（对于不足之处，不加以识别，照抄不误；对于先进经验，也不进行本土化尝试，即使是不符合本地情况的条款，也照搬使用），从而根本无法实现针对社会需要的法律创新，法律的发展步伐停滞不前，甚至可能出现倒退。[47]

3.地方保护主义、部门利益倾向明显

实践中，有些地方立法起草者过于强调自身利益，强化或扩大本地方、本部门的权力，导致某种程度的“立法权异化”“立法谋私”“立法腐败”现象大量产生。地方保护主义严重主要表现为为保护本地方的经济利益，分割全国统一、开放的大市场，通过地方立法提高市场准入标准等手段来保护地方利益；部门利益倾向明显。部门利益倾向在地方立法中的突出表现主要为不适当强化、扩张本部门的行政职权；不适当地增设行政机构；随意扩大本部门管辖范围；强化部门所管理企业的行业垄断；设立行政机关的职权与职责失衡等等。

4.立法技术滞后

目前我国尚没有一部规范立法技术的法律，《立法法》也仅对少量的立法技术作了原则性的规定。此外，《全国人民代表大会常务委员会议事规则》《行政法规制定程序条例》等法律法规中也有部分涉及立法技术方面的规范。在地方立法实践中，有些省级人民代表大会常务委员会制定了有关地方立法技术的规范性文件，如2000年湖北省人大常委会主任会议通过的《湖北省制定地方性法规技术规范》。但到目前为止，仍缺乏专门规范立法技术的法律，立法技术规范尚未制度化。实践中，地方立法的结构技术存在很多的问题。地方性法规、规章名称缺乏统一性、规范性。有条例、办法、暂行办法、实施办法、试行办法、决定、规定、暂行规定、管理规定、制度、通知、实施细则、规范、解释等十余种。另外，地方性法规、规章体例不规范，有的“大而全”，有的“小而全”。在地方立法技术的内容结构上，内容排列、组合不够科学合理，逻辑不够严密，甚至逻辑关系混乱，例如，有的对某种行为设定了强制性规范，却没有规定违背了这些强制性规范如何处理；有的设定了某种权利，却没有规定相应的救济渠道等等。

在地方立法的语言技术上也存在很多问题，主要表现在以下几个方面：一是模糊含混，用“少量”“大量”“多数”表示数量，用“某些地区”“个别地段”“部分地方”表示空间，用“一定时间”“特定时间”表示时间，用“正常情况”“生活困难”表示状态。二是使用政策性语言，如“从低掌握”“原则上实行有偿使用”。三是使用隐语、诙谐语、双关语，如“谁造谁有”“以水养水”“谁用人谁管理”“谁开采谁修复、谁治理谁受益”。四是随意简化，如“计生委”“一府两院”。五是以口语代替法言法语，如用“不准”“不可”代替“禁止”。[48]

（二）推进我国地方立法科学化的对策

推进地方立法的科学化是深入推进依法治国的重要前提，是提高地方立法效益和质量的有效途径。只有推进地方立法的科学化，提高地方立法的科学化水平，才能全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家进程，为构建社会主义和谐社会和实现“两个一百年”奋斗目标提供有力的法治保障。

1.树立“以人为本”的地方立法理念

“人们的行为和实践总是受到一定观念的支配，有什么样的观念，就有什么样的行为和实践观念在主客观的互动中起着主导作用，集中反映了意识思想、理论等意识形态对于经济基础和法律上层建筑的主观能动作用。”[49]同样，对于立法来说，由于“立法是人的一种实践活动，因而不能离开一定的理论指导。只有科学地确立了立法理念，才能正确地界定立法的本质，并有效地指导立法活动”，[50]立法理念对立法者的活动具有根本性的影响。立法者的立法理念不同，其所制定法律的内容就会存在本质差异。因此，推进地方立法的科学化，首要的就是必须树立科学的地方立法理念，摈弃“以政府为中心、以权力为本位”的立法理念，树立“以公众为中心、以权利为本位”的“以人为本”的地方立法理念，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为根本出发点和归宿。对于地方立法来说，一是要因应人性，扬善抑恶。因为“全部人类历史的第一个前提无疑是有生命的个人的存在。因此，立法首先要立足于人，第一个需要确认的事实就是这些个人的肉体组织以及由此产生的个人对其他自然的关系”。[51]恩格斯明确指出：“人来源于动物界这一事实已经决定人永远不能完全摆脱兽性，所以问题永远只能在于摆脱得多些或少些，在于兽性或人性的程度上的差异。”[52]这里所强调的是人的自然性。就是说，人不仅有社会性和主观性的一面，还有其作为自然界组成部分的自然性和客观性的一面。这是我们思考法律问题和开展立法工作的出发点。比如，婚姻作为一种特殊的“契约”（或合同），可以因离婚而解除这种关系，但是父或母不因婚姻关系终止自然而然地就终止了与其子女之间的血缘关系。所以，立法必须因应人性，体现人性，扬善抑恶。“正义的法律应是对人性之美的弘扬和对非人性之恶的制约。”只有“人性才是立法权的最高存在”。[53]二是要保障私权利和规制公权力。近代以来，伴随着民族国家的兴起和发展，人民的权利意识也开始勃兴。法律需要对这两者予以调整与规范，既明确人享有的权利与自由，又明确国家权力的范围。而且，明确国家权力的范围，目的是更好地体现和保障人的权利与自由。在此基础上，进一步明确国家责任的追究与承担，就是说，国家也会犯错，并应承担相应的责任，为此，建立并实行国家赔偿责任制度。相应地，还有两个基本原则。（1）对于公权力来说，实行“凡未经法律许可的，都是禁止的”原则。这适用于国家机关，其目的在于限制随意性和自由裁量权。（2）对于私权利来说，则实行“凡未经法律禁止的，都是许可的”原则。这一法律原则适用于公众，其宗旨是提高社会积极性、主动性和创造性。以往法律的规定片面强调“令行禁止”，强调行政命令、国家强制、约束与管理；而对公众的授权、允许则相对不足甚至被严重忽视了。实行现代法治，必然要求改变这一状况，立法必须适应这一要求，作出合理、明确的规定，推进国家治理体系的现代化。三是必须改变“重管理、轻服务”的观念，摒弃法律工具主义的立法观念，牢固树立“以人为本”的地方立法理念，从而为实现我国地方立法的科学化奠定基础。

2.科学编制地方立法规划、计划

地方立法规划、计划，是依据党和国家的方针政策，根据本地区经济和社会的发展状况，在立法预测的基础上，就一定时期内需要完成的立法项目所作的有目的、有意识的预先部署和安排。立法规划一般五年制定一次，立法计划一般一年制定一次，有的是两年滚动计划。立法规划是长远阶段实现的立法计划，而立法计划也可以说是短期的立法规划。

科学编制地方立法规划、计划，将一定时期的地方立法目标、任务、方向、决策明确下来，使地方立法工作安排更加科学、合理，有助于使地方立法工作有序进行，避免和防止重复立法，有利于克服立法中的部门利益倾向，提高地方立法的质量。首先，应拓宽地方立法项目来源。在条件允许的地方，向全社会公开征集地方立法项目，并赋予公民、社会团体等的立法提案权。其次，要科学处理地方立法项目、坚持立、改、废、释并重。第三，应通过建立地方立法规划、计划项目责任制等方式和手段，逐步完善对地方立法规划、计划的科学编制。

3.提高地方立法技术

立法技术的功能和作用集中表现在：可以使立法成为科学的立法，使立法臻于较高水平，使立法正确调整社会关系和准确、有效、科学地反映立法者、执政者的意愿，可以从一个重要侧面保障整个法制系统有效地运行，从而充分满足国家、社会和公民生活对立法提出的种种需要。[54]提高地方立法技术，将先进的立法技术引入地方立法，是推进地方立法科学化的重要途径。目前我国应借鉴国外有关规范立法技术的法律以及运用立法技术的经验，在我国《立法法》规定的原则基础上，结合实际制定一部统一的规范立法技术的法律，为不同层级的立法提供标准化、一体化的技术规范。对于地方立法的结构技术，既要重视其形式结构技术，也要重视其内容结构技术。对于形式结构，地方性法规、规章的名称、总则、分则、附则及章、节、条款的安排应比较恰当，简繁比较适度；对于内容结构，地方性法规、规章拟设定的行为模式和法律后果应非常恰当，对相关部门的权力配置应规定得明确得当，权利、义务的设置应一致、合理、相当，与上位法和同位法相互之间应非常协调。对于地方立法的语言技术，应当准确、肯定、避免前后冲突。同时应当具有通俗性、可操作性，容易为人们理解和掌握。

4.建立科学的地方立法后评估制度

地方立法后评估，又称“立法回头看”，是指在地方性法规、规章实施一段时间后，对其实施效果、功能作用以及存在的问题进行综合评估，其目的是为地方性法规、规章的修改和完善提供依据，不断改进地方立法工作，提高地方立法质量，从而进一步提高地方立法的科学化程度。

一些西方国家如美国、英国、德国等早在20世纪80年代就开始了对立法后评估理论和实践的探索。我国一些地方也开始建立地方立法后评估制度。如安徽省人民政府法制办自1999年开始每年选择3至4部地方政府规章进行实施效果测评，并向省政府提出修改和废止相关规章的建议，取得了较好的效果。随后，山东、甘肃、云南、北京、上海、四川、福建、湖北等省市人大也都开展了地方性法规立法后评估。建立科学合理的地方立法后评估制度，进一步明确后评估的原则、标准、方法等，将从整体上提高地方立法质量，有利于推进我国地方立法的科学化。