第三节　地方立法的民主化

一、立法民主化的内涵和价值

（一）立法民主化的内涵

尽管“民主”一词很早就出现在中西典籍之中，但是在古代，中国和西方关于“民主”含义的理解是截然不同的。中国古代“民主”的基本含义是“人民的主人”“为民做主”，如《尚书·多方》中载“天惟时求民主”，就是说上天依时为民求主。而西方对“民主”的理解是“人民的统治”或“人民的政权”，简言之，就是人民参与政治决策。美国政治学家科恩认为，民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。[55]按照科恩的观点，民主的广度实质是社会成员中参与决策的比例；民主的深度则是由参与时是否充分，即由参与的性质来确定的。民主政治要求包括立法权在内的所有国家权力都属于人民，人民是立法真正意义上的原动力，立法只有体现民情和顺应民意才具有合法性和正当性。“立法民主化”的含义，学者存在不同的理解。有的认为，“立法的民主化主要体现为立法主体的广泛性、立法行为的制约性、立法内容的平等性和立法过程的程序性”。[56]有的学者认为，立法民主化的环节和原则是“立法机构的民意代表性，立法程序的民主性，立法过程中的人民参与，立法的公开化，对立法的监督”。[57]还有的学者提出，“中国立法机关立法的民主化，主要内容应当是立法决策的民主化、立法起草的民主化、立法程序的民主化以及立法内容的民主化”。[58]实际上，学者们是从不同的角度或不同的侧面来对立法民主化进行表述的，其基本含义大体相同，即多数人对立法活动的参与和统治的过程。

我们认为，立法民主化应当包括以下三个方面的内容：第一，立法主体民主化。立法权从根本上属于人民，必须由人民行使，立法机构必须由人民来产生。第二，立法程序民主化。立法过程，必须有人民的广泛参与，并将程序和内容向社会公开，走群众路线，受人民监督。第三，立法内容民主化。立法内容必须充分体现人民的意志和愿望，反映客观规律的要求。立法民主化，不是一个静止的状态，而是一个不断变化发展的过程，包括从没有民主到有民主，也包括从民主程度较低到民主程度较高的变化过程。《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”这是民主立法原则的规定，也是立法民主化的重要法律依据。根据《立法法》，立法的民主化就是要求法律真正反映最广大人民的共同意愿，充分实现最广大人民的民主权利、切实维护最广大人民的根本利益。民主立法的核心，在于立法要为了人民、依靠人民。实现民主立法，必须坚持人民主体地位，贯彻群众路线，充分发扬民主，保证人民通过多种途径有序参与立法，使立法更好地体现民情、汇聚民意、集中民智。

（二）立法民主化的价值

1.实现人民主权原则

我国是人民主权的国家，包括立法权在内的国家一切权力来自于人民，人民是国家的主人，是行使立法权的主体。人民正是根据宪法的规定，通过立法这种方式和程序来管理国家事务、经济和文化事业、社会事务，使人民主权原则真正变为现实。否认立法民主化，实际上就是否认了法律规范的正当性和合法性，实际上也否认了法的本质属性。人民通过民主的途径参与立法，表达自己的愿望和要求，立法程序把人民的利益要求转化为法律规范，有效地保护人民大众的直接利益、社会利益、群体利益。

2.反映人民意志和客观规律

法的本质是统治阶级意志的体现，正如列宁所说，“法律就是取得胜利，掌握国家政权的阶级的意志的表现”。[59]意志作为一种心理状态、一种精神力量，本身并不是法，只有表现为国家机关制定的法律、法规等规范性文件才是法。意志的形成和作用在一定程度上受世界观和价值观的影响，归根结底受制于客观规律[60]。立法民主化使作为统治阶级的人民，通过一定的程序，将阶级的意志转化为社会普遍遵守的法律规范。

3.监督立法权的正确行使

作为国家的重要权力之一，立法权虽然来自于人民，但是，其行使仍然也要受到制约。没有制约和监督的权力容易滋生腐败，这是亘古不变的客观规律。立法民主化让社会公众参与到立法活动中来，立法程序公开透明，立法内容体现了人民的意愿，立法权的行使过程受到有效的监督和制约，防止滥用立法职权、个人独断或不尽立法职守，保障立法权的正确行使。

4.促进立法的科学化

地方立法的科学化与民主化是提高地方立法质量最重要的两个方面，或者说是提高地方立法质量的最有效的两种途径。立法的民主原则和立法的科学原则，是我国立法的两个基本原则，也是提高立法质量的鸟之两翼，立法民主化与立法科学化关系非常紧密，两者相辅相成，相互作用。首先，立法民主化是立法科学化的手段和途径。立法主体的广泛性，使立法主体多元化，在维护法制统一的前提下，各地方立法机关因地制宜，从本地实际情况出发，作出适合本地社会需求的立法决策；立法过程中，走群众路线，尊重群众意见，倾听群众呼声，克服立法中的主观随意性和盲目性，制定出来的法律规范才是符合客观规律，适合社会发展的，从而实现立法的科学化。其次，立法科学化是立法民主化的目的和归宿。在立法中发扬民主，让社会成员采取各种方式参与立法，实现立法程序的公开、透明，加强社会对立法活动的监督，根本目的就是要更好地认识自然规律、社会规律和思维规律，防止立法不能体现人民意志的立法异化现象，协调人与自然和人与人之间的关系，从而实现立法的科学化。立法民主化扩大了公众参与立法的渠道和程度，拓宽立法信息通道，有效克服部门利益主义和地方保护主义，立法程序公开透明，在立法者与专家学者、普通群众、利害关系人之间建立起直接、及时、多方位的信息沟通渠道，从而保证了立法的可行性与针对性，进而确保立法的科学性。

值得注意的是，地方立法的科学化与民主化是存在区别的。地方立法的科学化的核心是立法内容的科学化，也包括立法理念的科学化、立法技术的科学化；而地方立法的民主化的重点是立法过程的民主，也就是要让人民通过多种途径参与立法过程表达自己的意志。地方立法的科学化与民主化二者缺一不可。地方立法只有既符合科学性，也符合民主性，才能确保其所制定出来的法是高质量的法，是“良法”。

二、立法民主化的基本要求

（一）立法主体的广泛性

我国是人民主权的国家，人民群众是国家的主人。立法权在根本上属于人民，由人民行使。坚持立法民主化，使人民群众能够通过各种方法和途径作用于立法过程，成为最基本的立法主体。人民群众参与立法过程，是立法民主化的基本要求。正如列宁所说：“民主组织原则（其高级形式，就是由苏维埃建议和要求群众不仅积极参加一般规章、决议和法律的讨论，不仅监督它们的执行，而且还要执行这些规章、决议和法律），意味着使每一个群众代表，每一个公民都能参加国家法律的讨论，都能选举自己的代表和执行国家的法律。”[61]

立法主体的广泛性，还要求立法主体的多元化，建立中央与地方、权力机关与政府机关合理的立法权限划分体制和监督体制，也是立法民主化的基本要求。

（二）立法程序的民主性

立法程序的民主性是指在提出议案、审议法案、表决和通过法案、公布法的程序步骤上，贯彻民主的原则，让社会公众广泛参与立法活动，尊重公民的知情权，公开立法程序和内容，并接受人民群众的监督。立法程序中的协商制度、听证制度、多数通过制度、立法监督制度等，都是立法民主化的具体体现。立法活动遵从多数人的意见，最大限度地减少失误和错误，尽可能保证立法的人民性、客观性、公正性和正确性。罗伯特·达尔指出：“假使我们期望的所有同胞都生活在一种完美和谐的状态是不合常理的期望，我们就应当设法建立一套满足某些合理标准的制定规则和法律的程序。这个程序必须保证，在一项法律生效前，所有的公民都有机会表达自己的观点。必须保证人们有讨论、协商、谈判、妥协的机会，这么做，在最好的情形下，就可能产生一部人人都满意的法律。但全体缺乏一致是更常见的情形，这时，在提议的各种法律中，拥有最大多数支持者的法律将获得通过。”[62]

民主化立法程序既能保证立法反映人民群众的愿望和要求，又能使少数人的意见和利益要求得到充分尊重，是人民当家作主的公理，是一种制度或者程序设计，并以立法方式固定下来的人民权力和利益。立法程序的民主性有两方面的要求：第一，要求立法机关应当有民主化的立法活动程序，包括它的立法活动应当有更多的公开性。立法活动是一个开放、透明的程序，社会公众才有机会参与立法活动。立法实践中的起草法律草案充分听取社会公众的意见，公布法律草案征求民众意见，举行立法公开听证会，在大众传媒上公开讨论立法中的问题，代表向选区选民报告立法情况和他本人在此立法中的发言和作用等等，都是立法程序公开透明的具体表现。第二，公民和社会团体等能够充分参与、影响和监督立法过程。彭真指出：立法“要坚持民主集中制，在高度民主基础上高度集中；要坚持群众路线，要反复从群众中来，到群众中去，反复用实践检验。不仅要集中委员们、代表们的意见，而且要听取、反映和集中各方面专家、实际工作者以及群众中的意见”。[63]在民主法治国家，公民和社会团体都有通过参与立法活动平等自由表达自己的愿望的机会，立法内容体现了社会真正的利益要求，并规定有对法律规范的实施情况进行反馈的渠道。立法程序民主性的形式是多种多样的，不一定是直接民主。立法直接民主虽然被认为是最彻底、最纯粹和最高级的立法民主形式，在这种制度下，公民可以直接统治自己，亲自制定行为规则，不必借助中介或代表。[64]但是，严格意义上的公民直接立法是不存在的，古希腊雅典参与立法的人只限于年满20周岁、父母均为雅典血统的男性公民，符合这个条件的公民不过占总人口的1/20，而广大奴隶和外来人口、占自由民一半的妇女及未成年人以及被释放的奴隶都没有立法权，[65]并不是所有的人都直接参与了立法。我国地广人多，经济发展的区域差异较大，公民素质参差不齐，社会条件复杂，不可能实现直接立法形式。由于知识背景、道德水准、政治素养、职业状况、专业能力、生活喜好等方面存在差异，公民在参与立法时不可能形成理性、准确、不带个人偏见和利益倾向的意见，而且，立法活动必须遵循一定的规律，并非社会公众都能认识和把握，因而，采用代表制立法、发挥专家立法的作用，具有重要意义。

（三）立法内容的民主性

人民作为立法的主体，通过民主的立法程序，制定出来的法律规范必然是顺应民心、体现民意的，内容充分体现人民的意志和愿望，以维护人民的利益为宗旨，注意确认和保障人民的各种权利。在理解立法内容的民主性时，应注意以下几点：第一，立法内容体现的是社会公众的整体利益，而不是个体利益。如果法律规范体现了与整体利益相冲突的个体利益或少数人利益的话，就不可避免地出现部门利益化倾向。第二，权利与义务相适应。立法过程实际上就是权利与义务的分配过程，立法内容的民主化要求权利与义务保持一致性，不允许有特权者或特权阶层的存在，使一部分人只享有权利不承担或少承担义务，而使另一部分人履行义务而不享有或少享有权利。第三，权力与权利保持平衡。立法过程也是设定权力与权利关系的过程。立法内容上，如果权力放在主要位置，权利是次要的和从属的，执法过程中必然出现权力凌驾于权利之上，权力忽视甚至无视权利的专制现象；如果把所有权利被摆在至高无上的位置，实践中就容易出现权利凌驾于权力之上，轻视甚至藐视权力的无政府现象。必须正确认识权利与权力的关系，在立法中使两者保持平衡，相互制约、相互促进、共同发展。

三、地方立法民主化的障碍及对策

（一）地方立法民主化的障碍

1.人民代表大会立法权虚置现象突出

从地方立法实践看，不少应当由人民代表大会制定的法规实际上由人大常委会来代为制定了，人民代表大会立法权虚置现象比较突出。实践中，由地方人民代表大会通过的法规大都只是地方立法条例。《立法法》第76条规定：“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。”尽管对于什么属于特别重大事项，《立法法》没有作出具体规定，地方立法对此问题也在探索之中，目前尚难以具体界定，但是一个地方的特别重大的事项肯定会有的，而且不会很少，必须充分利用地方人民代表大会的立法权，把调整地方经济建设、社会发展和人民生活中重要事项的法律规范交由人民代表大会来充分讨论、审议和通过，更体现了地方立法的民主与科学特征。人大常委会越俎代庖，过多地行使人大的立法权，可能与这几种思想观念有关：第一，人大常委会是人大的常设机构，可以代表人大行使立法权；第二，人大通过地方性法规程序相对较为烦琐，不易控制；第三，许多立法都是在人大闭会期间需要进行的，只能由其常委会来通过。我们认为，根据《立法法》的规定，地方人大的立法权和人大常委会的立法权是有明确区分的，人大行使立法权有其合理性、必要性和可行性，任何不重视这一权力行使的观念和行为都是错误的。

2.公众参与机制不完善，公众参与热情不高

民主科学的立法机制的建立必须有社会公众相应的心理和素质为基础，必须有相应的思想文化水平为基础。尽管我国中央立法和地方立法都在扩大社会公众参与方面作出了许多努力，但是，总体来说，社会公众参与立法的热情不高，极大地影响了立法民主化、科学化的进程。民众参与立法的积极性不高，究其原因主要是：第一，受我国传统文化影响。传统文化弘扬君权至上，强调服从，压抑个性，漠视公民的权利，认为制定和颁布法令是官家的事情，平民只要循规蹈矩、逆来顺受即可，以至到了民主立法的今天，这种思想的阴霾仍然存在。第二，受利己主义影响。许多人认为立法与自己没有多大关系，于己没有多少实际利益，没有必要参加这些社会活动。第三，受立法机关工作的影响。立法机关的工作对社会公众参与立法的热情有直接影响。立法机关采取的一些社会公众参与立法措施，不是真正倾听群众呼声、了解群众的愿望和要求，最后将人民的意志变成法律规范，而是想作秀、搞形式主义或者是走过场地走完规定动作。民主立法程序搞形式、走过场，会使民众形成“说了也白说”的条件反射，之后不愿意再参与立法活动。立法机关没有建立与公民的互动机制，公众对立法机关到底有没有采纳自己所提的意见毫不知情，也会造成参与热情的下降。这样的立法程序有违科学性，也与民主的原则背道而驰。第四，受立法质量的影响。一些地方立法质量粗糙，数量过滥，影响了地方立法的严肃性和权威性，影响了人民群众对法制的信心，当然也挫伤了公众参与立法的积极性。第五，受参与立法的条件影响。有些地方法案尽管在形式上向社会公开征求意见，但途径单一，没有充分考虑公开的程度和效果。有些只在大众媒体公布，没有积极宣传，也没有相应的立法说明，公民对法律并不是很懂，更难以参与讨论。[66]

3.立法过程中的信息不对称

信息不对称原是经济学上的概念，是指市场交易的各方所拥有的信息不对等，买卖双方所掌握的商品或服务的价格、质量等信息不相同，即一方比另一方占有较多的相关信息，处于信息优势地位，而另一方则处于信息劣势地位。而信息不对称必定导致信息拥有方为牟取自身更大的利益使另一方的利益受到损害。立法过程中的信息不对称是对立法过程中信息传递确定性不高的一种描述，也是立法过程中的法案的提案、起草、审议、表决等各个环节的参与者和参与机关之间会利用彼此之间信息上的不对称将对其不利的信息加以掩盖或者提供有倾向性的信息以达到左右法案通过的一种描述。某些人拥有一些信息，而另外一些人不拥有信息。在这种情况下，拥有信息的人就可以利用自己所拥有的信息牟取私利，损害公共利益和不拥有信息的人的利益。[67]

立法过程中的信息不对称主要表现是：第一，提案阶段的提案机关和立法机关之间的信息不对称。立法机关对提案机关提出立法议案的背景信息基本上不了解，对提案机关取舍信息的标准也不了解，只能在是否将立法议案列入议程问题上作出决定，而立法说明往往都是只阐述有利的信息，对不利的信息则不提及。第二，审议阶段参加人大常委会会议的代表、委员之间，有关专门委员会与其他委员会之间，提案人和立法机关之间的信息不对称。由于有关专门委员会在法案提交常委会会议审议前，有权对法案进行初步审议，其专业背景以及与提案人的关联性使其拥有的信息远远多于一般代表和立法者。尽管实践中提案机关一般都提供相关背景资料、调研情况以及各方面的意见，但是，法律没有明确规定提案机关应当提供哪些会议资料，因而相关信息的取舍由提案机关和立法机关实际控制。

（二）促进地方立法民主化的对策

1.重视和强化公众参与立法

公众参与立法，不仅是立法民主化的要求，同时也是立法科学化的要求。因为，在人民主权的国家，人民当家作主，拥有包括立法在内的管理国家的各种权利，法律规范必须体现人民性。另一方面，人民来自于社会，具有最丰富的实践经验，最能认识和把握客观规律，经过人民群众的广泛参与，能最大限度地制定出符合实际需要，易于被公众接受和服从的法律，亦在一定程度上为未来法律的执行清除了某些潜在的阻力，避免或减少决策失误，减少资源浪费。特别是经过30年的改革开放，社会有了较大的发展，经济结构有了较大变化，利益群体愈来愈趋向多元化，人民的物质生活和精神生活水平有了很大提高，维权意识和政治参与意识有了明显提高，立法更应当充分反映不同利益群体的利益和要求，增强立法的透明度，促进立法的民主化与科学化。

2.完善立法听证程序

立法听证制度是指立法机关为了收集、获取可靠的立法信息和资料，就立法的必要性和法案内容的可行性等问题举行听证会，邀请和接受与法案有利害关系的组织、公民、有关专家学者、实际工作者到会陈述意见，以便为立法决策提供参考依据的制度。听证作为一项程序性制度起源于英国普通法的“自然公正”原则——“任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见”。在民主法治国家，其立法机关大都把听证程序作为立法的必备程序。立法听证的主要功能和价值体现在：有利于立法机关收集有关立法信息，使立法能够实现直接民主、充分反映民意，提高立法质量，可以在尽可能的范围内保证所立之法的科学性和可行性；有利于公众向立法机关表达意愿，扩大民主参与立法的方式，体现民主与人权价值；有利于听取社会成员中不同阶层人士的意见，协调各种社会利益关系。

我国《立法法》已经对列入全国人大常委会会议议程的法律案在听取意见过程中可以召开听证会作了原则性规定。《立法法》第36条第3款规定：“法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群众代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告。”该规定比2000年的《立法法》关于听证的规定有了进一步的完善。

要充分发挥立法听证在促进立法民主化和科学化方面的作用，应努力做到以下几点：第一，立法听证是具有独立价值的一种程序，与其他公众参与立法的形式有所区别，不得以专家论证会、立法座谈会等来取代立法听证会。第二，明确和扩大适用立法听证的法案范围，包括任意听证和强制听证两个方面。任意听证由立法机关决定是否采取听证方式，强制听证的法案必须经立法听证方能出台。可以规定强制听证的是涉及本行政区域经济和社会发展重大问题，人民群众关心的热点、难点问题的法案，在行政权不断膨胀的今天，应当把听证作为抵制行政权在立法上扩张的有效途径。第三，规定具体的听证操作程序规则，即对听证委员会的组成、听证内容、公告及通知、选择和邀请证人、收集证言和准备材料、证人作证的形式及顺序、听证时间与证人作证、询问与回答等程序内容作出明确规定。第四，注重对听证结果的处理，充分发挥听证的效能。听证的主要功能和最终目的，是通过举行听证，实现立法、重大事项等决策的民主化、科学化。应当将听证意见公之于众，听证记录是法案形成的重要依据。[68]

3.重视专家论证机制

随着社会的发展，立法活动呈现复杂化、专业化、技术化的趋势，仅依靠民选代表已不能适应立法的新要求，必须充分发挥专家在立法中的作用，促进立法民主化和科学化。专家参与立法的主要形式是召开专家论证会，即针对立法过程中存在的专门性、专业性问题或有重大分歧的问题召开论证会，邀请相关专家进行论证。专家学者视野比较宽广，立场比较客观中立，在各自的专业领域有较深造诣，发言有权威性，摆脱了部门利益本位和地方保护主义的羁绊，具有超然性，可以冷静理智地分析、评判各种利益关系，区分民意中的理性和非理性成分，在各种利益冲突中提炼出规范社会生活的共同规则，促进立法的科学性。

4.公开征求群众意见

为了实现立法科学性，应通过民主的程序让广大的普通群众有机会参与立法，其中公开征求群众意见制度是重要形式。社会公众的意志和愿望通过立法程序表达得越充分、收集得越完整，立法就越能够体现人民当家作主的民主价值。公开征求群众意见主要包括两个方面：一是召开立法座谈会，听取具有代表意见的群众对立法的建议和意见。二是通过媒体向社会公开法案，征求群众意见。在公开征求群众意见时，应当注意以下几点：第一，充分发挥民主立法的导向和宣传作用，思想上高度重视，注重实效，避免走过场、搞形式主义。第二，参加座谈会的群众必须具有一定的代表性，特别是跟法案内容密切相关的行业和部门必须有人员参加座谈，充分重视弱势群体、边缘群体、立法信息不对称群体、立法参与专门知识缺乏等群体的意志表达和利益诉求。第三，实行立法信息公开制度，既保证利害关系人对相关立法的知情权和参与权，又保证社会公众对立法的了解和监督。公开的途径多种多样，包括报纸、广播电视、网络等，让社会成员充分知晓。第四，有完善的收集建议和意见的渠道。第五，建立科学的群众意见反馈制度，将群众意见和建议的收集情况、吸收或采纳情况告知群众，使公开征求群众意见的机制形成一种良性循环。[69]

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[1]《列宁选集》（第二卷），人民出版社2004年版，第213页。

[2]张军：《成本和效率——地方立法的质量基础》，载《乡镇经济》2004年第8期，第44页。

[3]沈国明、刘华：《地方法制化建设和地方立法》，载《毛泽东邓小平理论研究》2005年第4期，第53页。

[4]莫于川、曹飞：《贯彻四中全会精神 提高地方立法质量——增强“六性”是主动回应地方立法体制改革的理性选择》，载《南都学坛》（人文社会科学学报），2015年第35卷第1期。

[5]商务辞书研究中心编：《古今汉语大词典》，商务印书馆2000年第1版。

[6]［古希腊］亚里士多德著：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，卷3，第六章以下。

[7]李长喜：《立法质量检测标准研究》，载周旺生主编：《立法研究》第2卷，法律出版社2001年版，第113-154页。

[8]张树新：《立法程序与技术》，高点文化事业有限公司2011年版，第323页。

[9]倪健民：《立法程序的理论与方法》，法律出版社2006年版，第97页。

[10]汪全胜：《立法听证研究》，北京大学出版社2003年版，第231页。

[11]［日］谷口安平：《程序的正义与诉讼》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社1996年版，第8页。

[12]［美］约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1988年版，第1页。

[13]参见张恒山：《法理要论》（第二版），北京大学出版社2006年版，第252页及以下。

[14]关于“不抵触原则”的讨论，详见本书第一章“设区的市地方立法权限与不抵触原则”。

[15]关于“地方立法特色”的讨论，详见本书第三章“地方立法的地方特色及其实现路径”。

[16]［德］卡尔·拉伦茨著：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第79页，“引论”第2页。

[17]参见关保英：《科学立法科学性之解读》，载《社会科学》2007年第3期。

[18]汤唯、毕可志：《地方立法的民主化与科学化构想》，北京大学出版社2006年版，第72页。

[19]程燎原、夏道虎：《论立法的科学化》，载《法律科学》1989年第2期。

[20]王琦：《地方立法民主化和科学化研究》，载《河南省政法管理干部学院学报》2008年第5期。

[21]朱力宇主编：《地方立法的民主化与科学化问题研究——以北京市为主要例证》，中国人民大学出版社2011年版，第16页。

[22]关保英：《科学立法科学性之解读》，载《社会科学》2007年第3期。

[23]关保英：《科学立法科学性之解读》，载《社会科学》2007年第3期。

[24]万其刚：《论科学立法及其实现》，载中国人大网，最后访问时间：2015年4月22日。

[25]武增：《中华人民共和国立法法解读》，中国法制出版社2015年5月版，第23页。

[26]《马克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1972年版，第183页。

[27]［英］葛德文：《政治正义论》，何慕李译，商务印书馆1982年版，第150页。

[28]巩固：《环境法律观检讨》，载《法学研究》2011年第6期，第71页。

[29]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，人民出版社2012年版，第13页。

[30]《马克思恩格斯选集》第四卷，人民出版社1995年第2版，第247页。

[31]张华金主编：《自由论》，上海人民出版社1990年版，第2页。

[32]梁治平编：《法律的文化解释》，生活·读书·新知三联书店1994年版，第53页。

[33]《马克思恩格斯全集》第二十三卷，人民出版社1972年版，第394页。

[34]《马克思恩格斯选集》第四卷，人民出版社1995年第2版，第247页。

[35]［德］伯恩·魏德士著：《法理学》，丁晓春、吴越译，法律出版社2003年版，第139页。

[36]［瑞士］让·皮亚杰著：《人文科学认识论》，郑文彬译，中央编译出版社1999年版，第6-7页。

[37]《马克思恩格斯全集》第四卷，人民出版社1965年版，第121-122页。

[38]［德］伯恩·魏德士著：《法理学》，丁晓春、吴越译，法律出版社2003年版，第139页；另见该书，第56页及以下。

[39]2013年7月24日，西班牙发生欧洲史上最严重列车事故之一，至少80人遇难。而导致事故的主要原因就是在一处急转弯超过限速110公里（实际时速约190公里）。见新华社电：《列车超速转弯脱轨西班牙80人遇难》，载《新京报》2013年7月26日，第A16—17版。又一个例子是，2013年12月1日，纽约一客运列车在运行途中突然脱轨，已造成数十人死伤。美国国家运输安全委员会（NTSB）对外确认，根据初步数据分析，脱轨的客运列车在事发前进入弯道的时速达每小时82英里，远远高于该弯道每小时30英里的限定速度。见李洋：《美国官方调查确认纽约脱轨客运列车严重超速》，载http://www.chinanews.com/gj/2013/12-03/5571604.shtml。最后访问时间：2013年12月4日。

[40]关于法律与规律的关系，参见万其刚：《立法理念与实现》，北京大学出版社2006年版，第82-85页。

[41]汤唯、毕可志：《地方立法的民主化与科学化构想》，北京大学出版社2006年版，第444页。

[42]王琦：《地方立法民主化和科学化研究》，载《河南省政法管理干部学院学报》2008年第5期（总第110期）。

[43]王琦：《地方立法民主化和科学化研究》，载《河南省政法管理干部学院学报》2008年第5期（总第110期）。

[44]石佑启：《论公共行政与行政法学范式转换》，北京大学出版社2005年版，第78页。

[45]李林：《走向宪政的立法》，法律出版社2003年版，第221页。

[46]杨景宇：《加强地方立法工作，提高地方立法质量》，载《求是》2005年第14期。

[47]孙波：《试论地方立法“抄袭”》，载《法商研究》2007年第5期。

[48]崔卓兰、于立深等：《地方立法实证研究》，知识产权出版社2007年版，第259页。

[49]王全兴：《经济法前沿问题研究》，中国检察出版社2004年版，第104页。

[50]陈兴良：《刑法的人性基础》，中国方正出版社1996年版，第431页。

[51]《马克思恩格斯选集》第一卷，人民出版社1995年版，第67页。

[52]《马克思恩格斯选集》第三卷，人民出版社1995年版，第442页。

[53]戚渊著：《论立法权》，中国法制出版社2002年版，第56-57页。

[54]周旺生：《立法学》，法律出版社2004年版，第85页。

[55]［美］科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆1988年版，第10页。

[56]周旺生：《立法学》，法律出版社2004年版，第128、132、520、551页。

[57]郭道晖：《当代中国立法》，中国民主法制出版社1998年版，第165页。

[58]李林：《立法权与立法的民主化》，载中国社会科学院网，载http://www.cass.net.n/file/2005101947789.html.

[59]《列宁全集》（第16卷），人民出版社1990年版，第145页。

[60]张文显：《法理学》，高等教育出版社2003年版，第59页。

[61]《列宁全集》（第27卷），人民出版社1990年版，第194页。

[62]［美］罗伯特·达尔：《论民主》，商务印书馆1999年版，第61-62页。

[63]彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第303-304页。

[64]亚里士多德、西赛罗等人也对直接立法民主作过描述。亚里士多德在《政治学》中提出了公民直接立法的两种方式：一是全体公民轮番而不同时集合来进行议事，制定法律；二是全体公民同时会集于一堂通过法律和讨论其他相关事务。

[65]由嵘：《外国法制史》，北京大学出版社1989年版，第45页。

[66]王琦：《地方立法民主化和科学化研究》，载《河南省政法管理干部学院学报》2008年第5期（总第110期）。

[67]孙潮、戴永翔：《立法过程中的信息问题初探》，载《政治与法律》2003年第4期。

[68]有关立法听证制度的详细讨论，参见本书第八章第四节“我国地方立法听证制度”。

[69]王琦：《地方立法民主化和科学化研究》，载《河南省政法管理干部学院学报》2008年第5期（总第110期）。