第二节　混合所有制改革背景及内涵

一、混合所有制改革的背景

20世纪90年代，我国开始尝试允许社会资本（包括外资）参与到国有企业的改组和改革过程中，而改革的实践证明混合所有制不仅能够有效提升国有企业的经营效率和市场活力，而且有助于完善国有企业自身的公司治理机制。国有企业的改革对于我国的经济发展和社会发展都具有深远影响，但国有企业自身仍存在着一系列问题，尤其是在当前国内外整体经济下行的环境下，国有企业暴露的问题也愈加明显。

第一，国有企业的产权制度改革依然滞后。国有企业经过改革后大多都已建立起现代的企业制度，成为具有市场独立法人地位的经营实体，但是国有企业并没有实现产权主体的多元化。产权制度改革的滞后，使得“一股独大”的经营模式依然普遍存在，容易导致管理层行为的非理性，造成新的政企不分、投资主体部门只管投资不管退出，国有资本的收益权不能完全保障等问题，不仅使得国有企业自身的生产经营效率有待提高，而且不能有效地聚集社会资本和合理地配置社会资源，因此国有企业的产权结构还有待进一步完善。只有产权制度的多元化才能真正突破既有的体制障碍，建立起真正意义的现代企业制度。

第二，国有企业激励机制不完善。尽管在国有企业对管理层的激励机制进行了许多有益探索，但依然存在激励不足、约束不够等问题。国有企业，尤其是中央国有企业的激励形式较为单一，少有企业选择股权激励等方式。一方面，对国有企业管理人员绩效的考核评价机制还不完善，缺乏科学合理的考核评价指标和体系，缺少明确的奖励依据；另一方面，国有企业管理人员不是通过在经理人市场中竞争获得职务，而是多为政府任命，且具有一定的行政级别，如果国有企业的管理人员因为企业经营不善被解除职务，也不会进入经理人市场，因此经理人市场的激励约束机制对国有企业的管理者来说作用甚小，企业管理者缺乏必要的市场竞争压力。而且，政府对国有企业的行政干预和市场救助行为过多，企业兼并机制、破产机制等在当前的市场环境下并没有发挥应有的作用，因而市场对国有企业经营过程中的警示和约束作用严重不足。此外，国有企业还存在控制机制不规范、法人治理机构不健全的问题，国有企业内部的管理层往往处于强势地位，而股东则处于弱势地位，内部人控制现象、职位消费现象等依然存在。因此，国有企业的控制权机制有待进一步提升和完善，从而增强对国有企业管理人员的激励约束作用。

第三，国有垄断企业改革进程需要进一步深化。相较于竞争行业，垄断行业的改革相对滞后。市场中不合理的垄断行为依然存在，很多垄断领域一直以来都未对我国的社会资本开放，而垄断行业企业自身的竞争力不足，资源配置效率低下，同时垄断行业也存在着关联交易、腐败问题。

自然垄断与资源条件的集中有关，而行政垄断则是因为行政机关滥用职权、限制竞争等造成的。行政垄断比自然垄断更容易造成经济损耗。我国的国有垄断企业多是由于行政垄断造成的。行政垄断严重扭曲了市场价格和资源配置，使国有企业缺乏市场竞争意识，企业运营效率低下，造成消费者利益损失和社会整体福利损失。国有垄断企业往往存在内部股权结构单一，缺乏完善的公司治理机制，以及管理层次不清晰的问题。同时，政府对国有垄断企业也更容易滥用自身的行政优势，直接干涉企业日常的经营管理，不利于国有企业自身的长远发展。

第四，国有企业的市场竞争力有待进一步提升。国有企业自身的运营管理还存在诸多问题，比如国有企业的创造力和市场活力还不足，尤其是激励机制、监督机制还不完善，优胜劣汰的国有企业退出机制还不完备。由于长期的历史原因，国有企业在发展过程中存在严重的行政管理矛盾，利益纷争现象比较普遍，这都影响着国有企业的正常经营。同时，相较于民营企业，国有企业除了维护自身效益外还需兼顾社会效益和公共利益，有时需要承担国家的公益性项目，这些行为也会影响国有企业的经济效益，进而有损企业的经营利润和长远发展。如何兼顾自身利益和社会利益也是国有企业参与市场竞争所面临的一大问题。

在当前我国的经济形势下，积极发展混合所有制经济能够有效发挥国有资本与社会资本的比较优势，既能够增强社会资源配置的效率，推动国有企业改革，解决国有企业代理问题，又能够促进体制内外的交流，增强社会的流动性。国有企业的混合所有制改革适应我国当前市场转型和经济发展的需要，能够有效促进我国经济社会的可持续发展。

首先，混合所有制企业能够适应我国当前市场转型和经济发展的需要，加速社会资本的积聚和集中，增强资本实力的同时，极大地提升企业的市场活力，实现不同性质的资本之间的强强联合。

其次，国有企业的混合所有制改革有利于扩大国有资本的支配范围，增强国有经济的主导作用。国有企业进行混合所有制改革，并不会改变混合所有制企业中国有资本的性质，混合所有制企业按照市场化的方式运行，根据资本入股的比例参与企业的公司治理，既能够实现国有资产的保值增值，又能扩大国有资本的支配范围。此外，采用混合所有制经济形式，有利于引进外部的资金、技术和管理经验，有利于我国社会主义市场经济的发展和经济体制的完善。因此，混合所有制企业能够有效扩大国有资本对其他资本的影响力，提升国有经济的市场控制力，从而进一步增强公有制的市场主体地位。

此外，混合所有制企业能够适应我国市场化改革的需要，转变国有企业的经营机制，促进国有企业提升公司治理水平。单一资本构成的国有企业，由于企业产权主体的虚置，造成企业经营责任不落实，缺乏足够的市场活力和经营效率。而在混合所有制企业中，国有资本通过控股或参股的形式，与其他性质的资本强强联合，有利于实现国有企业多元化的产权结构，推动国有企业逐步建立起规范的现代企业制度和市场化的运作机制，促进国有资本的市场流动，优化资源配置，提高国有企业的运营效率。我国经济发展的历史实践也证明，单一的公有制会导致企业生产效率低下，严重阻碍生产力的发展。因此，国有企业的混合所有制改革是适应我国市场转型和经济发展的需要。而且，在混合所有制企业中，多种经济成分相互促进、共同发展，通过优势互补可以改善国有企业的公司治理机制，提高国有企业的经营效率。

目前，国企改革已经形成了以党中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》为统领，以若干文件为配套的“1+N”政策体系，指导国有企业推进包括混合所有制改革在内的各项改革。其中“N”已出台22个文件。“1+N”政策文件包括三个层面。

一是带有“四梁八柱”性质、支撑国企改革总体框架的重要政策5个。包括《在深化国有企业改革中坚持党的领导、加强党的建设的意见》《国有企业功能界定分类的意见》《改革和完善国有资产管理体制的意见》《加强监督、防止国有资产流失的意见》《发展混合所有制经济的意见》。

二是针对重点问题，力求攻坚克难的专项文件14个。《中央管理企业负责人薪酬制度改革的意见》《规范中央企业负责人履职待遇和业务支出的意见》《剥离办社会职能和解决历史遗留问题工作方案》《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》《完善法人治理结构的意见》《建立国有企业违规经营投资决策责任追究制度的意见》《推动中央企业结构调整与重组的意见》《企业国有资产交易监督管理办法》《完善中央企业功能分类考核的实施方案》《国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的指导意见》《支持国有企业改革政策建议梳理》《国有企业投资项目引入非国有资本的意见》《中央企业公司制改制工作实施方案》。

三是带有工作推动性质、指导部署落实的工作计划和方案。贯彻落实《指导意见》重点任务分工方案、改革举措工作计划、国有企业改革试点分工方案。为落实“1+N”文件精神，中央各部门出台了102个配套文件，各地结合自身实际出台落地文件926个。

其中，2016年2月底，国资委公布了国企“十项改革试点”内容，包括国有资本投资运营公司、央企兼并重组、部分重要领域混合所有制改革、混合所有制员工持股、落实董事会职权、市场化选聘经营管理者、企业薪酬分配制度差异化改革、推行职业经理人制度、国有企业信息公开、剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题，细化和改进了国企改革的具体领域和方向。

二、混合所有制的内涵和形式

“混合经济”首先是阿尔文·汉森在1941年出版的《财政政策和经济周期》中提出，一般指在社会中既存在公有制经济，也存在私有制经济的现象（程承坪，2015）。从我国的实际情况来看，我国的“混合所有制”的含义显然不同于此。在宏观层面，混合所有制经济是指国有资本或集体资本与非公有资本交叉与融合的经济形态（余菁，2014），即不同属性的产权部门按照相应的市场机制实现优势互补、交叉融合的一种所有制形式，强调不同的所有制资本或不同所有制的经济形式之间优势互补。在微观层面，企业是经济的微观基础，也是资本的具体载体，因此混合所有制企业成为我国国有经济的一种重要的实现形式，即在企业内部同时具有公有制的因素和私有制的因素，融合了不同的所有者主体（蔡继明，2015）。

混合所有制是不同属性的产权部门按照相应的市场机制实现优势互补、交叉融合的一种所有制形式，股份制是不同的利益主体按照约定的规则自愿组成的一种企业形式。股份制企业不能简单地等同于某一类所有制企业，因为其不仅具有私有属性，同时也具有公有属性（蔡继明，2014）。股份制是混合所有制的一种具体表现形式，也是现代企业制度的主要组织形式。所有制与最终的所有权相联系，而股份制是企业的经营权的一种实现形式。相同经营形式的企业可以拥有多种不同属性的所有制成分。同样，同一种所有制的企业也可以由不同的经营形式实现。所有制的形式影响并决定着企业的具体经营形式，而企业的经营形式则反映并服务于特定的所有制形式。

因此，混合所有制所包含的含义比股份制更为宽泛。以前国有企业的股份制改革更偏向于公司治理机制上的形式规范，而现在的混合所有制改革则更强调资本的合作，或者说是资本的竞争。资本竞争才是市场经济最为核心的内容。企业与企业之间竞争的背后是投资者的竞争，就是资本与资本的竞争。混合所有制经济不仅是当前市场经济体制下追求效率的需要，通过国有资本和社会资本的强强联合实现不同所有制主体的优势互补、协调融合、共同发展，同时也可以巩固和完善我国的基本经济制度，形成公平公正的市场环境，更好地发挥市场在优化资源配置中的作用。

党的十八大以来，以混合所有制为主要内容的国有企业改革成为共识。“混合”的概念第一次在官方文件中正式出现是在党的十四届三中全会中。1999年党的十五届四中全会的文件里，提出了“混合所有制”的概念。此后，在党的十六大和十六届三中全会等会议中，这一概念又被反复提及（见表1.1）。但是在2004年后，随着“国退民进”情绪的高涨，这一提法不再见诸重要会议文件。直到2013年后，“混合所有制”才在党的十八届三中全会的《公报》中被重新提出。2015年9月党中央、国务院正式颁布了《关于深化国有企业改革的指导意见》，围绕于此的改革配套方案陆续出台，逐步形成较为完善的“1+N”政策体系。2016年以来的历次中央经济工作会议、《十九大报告》中，均强调要深化国企国资改革。2018年《政府工作报告》中，也提出“推动国资国企改革”，“积极稳妥推进混合所有制改革”。

毋庸置疑，伴随着混合所有制经济的发展，我国的基本经济结构不断调整和优化，在促进国民经济的整体发展和社会进步的同时，也解决了改革过程中存在的各种社会矛盾和问题（张卓元，2014）。但是随着改革的进一步深化，企业和社会间的利益关系逐渐复杂和多样化，由于社会资本投资渠道有限，同时国有企业又需要大量的资本投入来进行产业的转型升级，如果仅靠国有企业自身的积累或简单的财政支持显然是不够的，因此发展混合所有制成为当前市场驱动下的双赢选择。

国有企业通常具有信誉、资本和文化等方面的优势，但也存在着效率较低、机制僵硬和“内部人”控制等问题，而民营企业拥有天然的机制灵活的优势，还有市场适应性普遍较高以及创新能力较强的优势，但也存在着信誉不足、基础薄弱等问题（刘泉红，2014）。两类经济部门各有其优势和劣势，在当前复杂的国际国内经济环境下，只有大力发展混合所有制，才能有效发挥国有经济部门和非公经济部门之间的互补性和协同性，相互促进，取长补短，提升企业的市场竞争力。

发展混合所有制经济，不是简单的资本加总，而是资本背后不同属性的投资主体在资源和能力上的互补与互信（余菁，2014）。一方面，在国有企业中引入非国有资本，能够借助非公资本与生俱来的优势促进国有企业提升公司治理的水平、激发国有企业的市场活力，以及提高国有资本的运营效率，从而实现国有企业从当前的行政型治理向市场型治理转型，建立并完善权责明晰、流转通畅、归属明确的现代企业制度；另一方面，借助国有资本的信誉优势帮助社会资本消除市场的隐性壁垒、拓宽市场发展的空间和提升企业竞争力，从而优化社会资源配置，提升社会整体效益。

此外，发展混合所有制不仅是当前市场经济体制下追求效率的需要，同时也是为了与我国宏观层面的经济体制相适应，通过国有资本与社会资本的深入结合使得混合所有制经济成为我国基本经济制度的重要实现形式，从而有效提升国有资本的控制力和影响力，促进国有资产的优化配置，同时也会极大地促进社会公平，实现机会均等，共同分享我国经济发展的红利。

积极发展混合所有制成为国有企业改革的基本方向，但是如果只满足于股权结构的简单调整，那么这样的混合所有制改革就只是“换汤不换药”。因此，混合所有制改革需要提升国有企业的公司治理水平，同时不断完善市场机制，从而提高市场整体的经济效率与公平，促进国民经济的可持续发展。