第一节 官僚政治的奠基
皇权和相权的变迁 中枢行政架构的科层化与合理化 地方控制的主干：郡县体制 “如律令”和“以文书御天下”
殷周时代的国家，一方面还没能摆脱氏族纽带，呈现出了浓厚的“家国不分”色彩，另一方面又孕育着日趋集中化的权力和日趋复杂化的官员组织。到了战国时期，经济和社会的进步已足以支撑起一个更复杂的文明了，这就呼唤着更高级的管理形式，变法运动遂应运而生。由此建立的官僚政治的基本特点，包括分科分层的官僚组织架构、严格遵循法律法规和充分利用文书档案，以及“选贤任能”，依赖职业文官而不是贵族来承担行政等方面。权力分散的贵族政治及分封制度衰败了，伴随着秦朝的统一，一种新的政治体制正式奠基，随后便是“汉承秦制”。这个新的体制，就是中央集权、皇帝专制和官僚制度；“官僚帝国”一语，就是对秦汉政治体制的最简练概括[1]。
秦汉王朝的统治者，是如何行使政治统治的呢？
帝国的最高权力属于“皇帝”。君主利用“君权天授说”和“五德说”来自我神化，以证成他君临天下乃是天经地义。皇位继承，采用嫡长子继承的制度以避免纷争。秦始皇用铁腕驭下，“事无小大皆决于上”。发布诏令是皇帝的全权，但事实上一人之智不足以治天下之人，有集思广益之功的“朝议”形式，通常也是重大的政治决策之所出。“朝议”的参与者一般包括：丞相、御史大夫和诸卿，他们是行政机构的领导者；将军及列侯，其议政资格来自其军事责任和传统的权势（图2-1）；以及由士人来担任的大夫、博士、议郎等等，帝国需要士人的学识和政见。各种尊君卑臣的礼制维护着帝王的荣华和威严。
图2-1 秦阳陵虎符
国务的总管者习称“宰相”。“宰相”一般不是正式的官名，而是对拥有议政权和监督百官执行权的大臣的称呼[2]。从秦朝到西汉后期，丞相相当于宰相。汉初的丞相一般由功臣勋旧担任，这时候君、相关系还没定型，丞相一度位望隆重，敢于对皇帝直言不讳，甚至言所不当言。汉武帝时帝国进入了盛期，君主的专制权力迅速强化，丞相权力相形低落。汉武帝以加官方式选拔官员和文学之士，让他们在内省侍从左右，他们因随时得到天子垂询而得以参与大政。同时宫中传发书奏的尚书，也开始扩展职责、涉身机要事务。武帝在临终前，任用外戚霍光做大司马大将军，领尚书事，为内朝之主，于是将军辅政而领尚书事，开始成为惯例。君主身边的这样一批人，与丞相为首的“外朝”，形成了制衡关系。
西汉后期，丞相制开始向三公制变迁，到东汉初年，太尉、司徒、司空等三公成了宰相。王朝进行这种变革的理由，包括政事繁多、宰相一人难以独兼三公之事等等；从结果看来，丞相的独尊已被三人分权所取代，相对于皇权，相权无疑是被削弱了（图2-2）。
图2-2 在汉西海郡治所龙耆城（今青海海北藏族自治州海晏县城西面）发现的王莽石匮
三公的职责是参议朝政、监察百官，仍然拥有宰相资格；同时尚书台又在扶摇直上，到了东汉已被比做“天之北斗”了，“出纳王命，赋政四海，权尊势重，责之所归”，以致有人发出了“虽置三公，事归台阁”的感叹。尚书令的品秩虽不很高，在朝堂上却与御史中丞、司隶校尉专席而坐，号曰“三独坐”。较低品位的官员反而拥有较大实权，这种安排适应了君主专制的需要。东汉多以太傅录尚书事，任以元老名臣，享有高于三公的优厚待遇。丞相在西汉末年一分为三，变成三公，又有大将军辅政以分其权，太傅录尚书事以夺其势，那么汉初丞相一度拥有的独尊地位，到东汉已一去不返了。
传统政治当然有很多不规范的地方，核心圈的权力角逐，经常取决于随机的权势格局。皇帝较为年幼时，母后、权臣就会操纵着更多的权势。汉代的权臣往往出于外戚家族，母后干政和舅氏擅权的情况屡屡出现，尤其显示了“家天下”的早期政治特征，甚至母系社会的某些残余[3]。外戚一旦掌权，则姻亲党羽布列朝廷州郡，这与后代有很大不同。东汉后期，宦官获得了超出“家奴”身份的政治影响力，成了皇帝对抗外戚的得力助手。宦官专权既标志着皇帝一己的继续扩展，但宦官播弄权势贪污违法又恶化了专制，并曾激起了清流士大夫们的强烈抵制，从而造成了新的内部矛盾。
不过比起另一些政治形态，秦汉行政体制毕竟减少了政局变化莫测的随机程度；它们构成了帝国大厦的行政骨架，提供了有章可循的稳定因素。秦与汉初的中央行政机构，以丞相、御史大夫居首。丞相上承天子“助理万机”，御史大夫掌管图籍法令，为丞相之副，并拥有考课监察之权。其下列卿——习惯上有“九卿”之说——各有职掌，各卿的官署都采用科层结构，例如太常属官有太乐等六令丞；大司农属官有太仓等五令丞、斡官等两长丞。西汉的丞相府下分曹办事，东汉的太尉、司徒及司空分掌军政、民政和土木工程，其下各有十几曹。值得注意的是尚书台的结构有所进步，西汉分为五曹，东汉设有六曹，三公曹、吏曹、二千石曹、民曹及南主客曹和北主客曹，每曹尚书统尚书郎若干人，其下还有尚书令史。而且从东汉中后期到曹魏形成二十三郎一郎一曹局面。尚书令、仆下属的尚书、丞、郎都由大臣提名，吏部任命，非令、仆所能自决，这种关系具有更多理性行政色彩。总的说来，国家政务的“分官设职”形式日趋严谨，魏晋以下尚书台变成了政务中心，并在隋唐之际发展为吏、户、礼、兵、刑、工六部之制，一直沿用到了明清时代。
西汉王朝前期的地方控制曾经出现曲折：汉初迫于局势分封了若干异姓王和同姓王，异姓王被铲除后，但同姓王势力一度尾大不掉，威胁了中央集权（彩图3、图2-3）。幸好随后的“削藩”显示了中央政权的强大，沉重打击了割据分权的因素。秦汉的郡县制和编户制，使专制权力得以直达每一编户。源于先秦的“齐人”“鲁人”“楚人”这种籍贯表述，逐渐让位于以郡国为籍贯的表述[4]——郡县制已是臣民安身立命的基本单位。汉代的郡国约一百余个，不经中间环节而由中央政府直辖，郡国是地方行政的重心所在，层次简洁而控制有效。汉成帝时的东海郡有民139.4万人，吏员2203人[5]，吏民之比例约为1∶633，可见汉代地方行政之简。秦汉郡守掌管着一郡的财政、司法、行政、军事大权，还有辟召和察举权力，比后世地方官的权力大得多。汉代的县级单位已达一千几百个，万户以上的长官称“令”，不及万户称“长”。一县大率方圆百里，所以能治一县者号称“百里之才”。县辖数乡，其下为里和什伍。再通过户籍制和连坐、告奸等制度，皇帝得以把千万小农纳入股掌，使之成为赋役的可靠来源。
图2-3 湘成侯相印，上海博物馆藏
汉武帝设置了十三州刺史，其职责是以“六条”察州，也就是监察郡守和藩国的不法行为，兼及强宗豪右。刺史的品秩并不算高，只有六百石而已，然而“秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制、内外相维之意也”[6]。若把郡县乡里系统看成“条条”的话，那么另外还存在着类似“块块”的系统，例如各地设置的数十处盐官、铁官，以及工官、服官、水官、均输官等。他们直属于中央的对口机构，例如盐官、铁官属大司农，工官或属少府，水官或属水衡都尉。少数民族地区的情况有三类：“有蛮夷曰道”，“道”是县级单位；对于内属或降附的少数民族，设“典属国”加以管理，在秦简中典属国被称为“典属邦”；至于那些相对叛服无常的部族，则更多是以都护、校尉、骑都尉、中郎将等官持节领护之，例如西域都护、护羌校尉、蛮夷骑都尉、匈奴中郎将等。为平定西域做出了杰出贡献的班超，曾任西域都护达十一年之久。
对法律的依赖程度和对文书的利用程度，是衡量官僚制水平的重要标尺。唐王朝的政治体制有“律令体制”之誉，其实秦汉帝国就已初步奠定了“律令秩序”了。商鞅变法之后，秦法逐渐发展得“网密于凝脂”；睡虎地出土的秦律，就体现了一种尽力把各种政治行为都纳入法律控制的意图（图2-4）。旧说“汉承秦制”，汉廷的法制是上承秦朝的，近年学术界对江陵张家山汉简《奏谳书》的研究又加强了这一观感，甚至计算钱币时以11为倍数都与秦相同[7]。汉初法律增为“九章律”，到汉武帝时律令达到了359章，汉宣帝时更增益到了960卷之多。汉代的法律形式，一般认为有律、令、科、比四类。“律”是较稳定的法律形式，“天子诏所增损，不在律上者为令”[8]。“科”相当于补充法令与施行细则，“比”相当于判例，律文如无相应条款，则“取比类以决之”，如“死罪决事比”之类。秦汉朝廷都非常重视普法工作，有许多向吏民公布法律诏令的措施。此外，遇到复杂棘手的事变，大臣们往往要查阅“故事”来寻找先例。“律令故事”的总汇就是帝国的“法度”。“如诏书”“如律令”等语词在文书中大量重现，这种反复重申当有强化法令的权威性之功。汉代地方的司法审理，乡以调处之，初审于县，再谳于郡国，再上于廷尉，其不能决者报皇帝裁之，盖四级三审制。
图2-4 秦律关于统一度量衡条文的竹简，湖北云梦睡虎地出土
韩非有“先王寄理于竹帛”之语，秦始皇甚至于不读毕公文不肯休息，君主控御百僚和处理万机，都要通过“竹帛”即文书来完成。刘邦入咸阳，萧何先收秦丞相御史所收藏之律令图书，对此《论衡·别通》有这样的评论：“萧何入秦，收拾文书，汉所以能制九州者，文书之力也。（汉）以文书御天下。”无论秦廷还是汉室，都是“以文书御天下”的。秦律规定，有事必须书面请示，不得口头请示或托人代达，以保障行政信息的真实性。秦汉墓葬及居延、敦煌等地所见简牍，提供了其时行政文书的大量实物，显示了帝国文书的流通量之大，所涉文书种类之多，以及文书制作、传发、保管制度的严密。尚书台是文书出纳的承上启下之点，所以它才由最初仅有四名传发书奏的小吏，而最终发展为天下枢机、政务总汇，可见在文书运行网中所处的节点位置也就是一种政治地位，文书处理权力也就等于政治权力。经君主批阅的诏草还要由丞相、御史或三公府审核平署，发现不妥则可封还，这就构成了一种纠错的机制。
有人认为，秦汉官僚行政的发展水平，远远地超过了同期的罗马帝国，并已和近代的超级国家具有了可比性[9]。确实，仅就以上所述就能看到，秦汉政治体现了一种对政治行政加以理性化安排的文化精神，不夸张地说，这一点深刻而长久地影响了中华文明的倾向和性格。