第二章 行政法的基本原理
第一节 基本原则与基本原理
基本原则和基本原理是既有区别亦有联系的两个重要概念。若将基本原则与基本原理等同，将行政法的基本原则定义为“指导行政法律的制定，规范行政权力的运作，以及提供行政权力的监督者判断标准的基本原理，则是值得商榷的”[55]。
“法律的基本原则不创设任何确定的、具体的事实状态，没有规定具体的权利和义务。但是，它指导和协调着全部社会关系或某一领域的社会关系的法律调整机制。”“基本原则体现着法的本质和根本价值，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系的灵魂，决定法的统一性和稳定性。”[56]行政法极为重视基本原则的问题，尤其是在中国，一般认为行政法的基本原则是指指导行政法制定、执行、遵守以及解决行政争议的基本准则，贯穿于行政立法、行政执法、行政司法和行政法制监督的各个环节之中。[57]它是对行政法规范的精神实质的概括，体现着行政法的价值和目的。[58]
基本原则反映了人们对法律基本规律的认识和把握，更多地包括了人们对法律的普遍性价值的追求，往往具有非常抽象、较为稳定、覆盖面广的特点。其主要的功能在于为法律规则提供基础，对法律制定与法律规则理解提供指导，甚至可以直接作为执法与适用的依据。[59]从这个层面来讲，基本原则属于规范范畴，即根本性的规则或者准则。这一点从其可以作为法源加以适用、且许多的基本原则已经明确具体为法律规则（规范）等情况均可以佐证。
基本原理就是某一领域或者学科中最为根本的理论，属于理论范畴。法的基本原理是指该法的基本理论主张，显然要比基本原则更具根本性。原理有时也被泛称为理论体系，但二者仍然是有区别的，理论体系强调体系性与系统性，而行政法的原理特别是行政法的基本原理主要是指行政法理论体系中最为根本的理论。
当然，基本原则与基本原理也是有着一定的联系的。基本原则经过长期的解释适用以及学术界的深入探讨，也有可能转变为基本原理的重要因素。基本原理由于没有直接的规范效力，可能在某种程度上需要借助其他的原则、规范来实现，所以其对基本原则具有极为重要的指导意义。
第二节 行政法上的基本原则概观
行政法上的原则众多，什么样的原则可以确立为基本原则，不仅涉及基本原则的含义，也涉及基本原则的构成。中国行政法学界对基本原则的探讨也为我们深入了解这一问题提供了经验与反思的维度。
一、行政法基本原则的定义
尽管学界对行政法基本原则的定义很多，但对于行政法的基本原则是指贯穿在行政法规范之中，并由它们所确定或者体现的基本精神，是行政主体在行政中必须遵循的基本行为准则这一点并无多大争议。中国行政法学之所以如此重视行政法的基本原则，主要原因在于其具有统一和稳定的作用，协调诸多行政法规范之间的关系，可以直接适用以补充行政法规范的不足。[60]
二、行政法基本原则的确立标准
行政法基本原则的确立标准，一般包括“基本”性、“法律”性和“特殊”性共三个判断要素。
行政法基本原则作为一种“基本”的法律准则，不同于具体的行政法规范（规则）。一般情况下，行政法基本原则并不预设任何具体的事实状态和法律后果，也不为行政法主体设定任何具体的权利和义务，因而它不是具体的行为准则即行政法规范，而是对行政法规范的概括与抽象。而行政法基本原则一旦被概括、抽象出来之后，反过来又被用以指导行政法规范的制定、解释和适用。因此，行政法基本原则是一种比较宏观和抽象的指导性准则。同时，“基本”性还体现在行政法基本原则不是某一行政法领域的具体原则。例如，支配行政组织、行政诉讼的原则，支配某一特定部门行政法领域的原则，不应构成行政法的基本原则。
行政法的基本原则作为“法”的原则，首先必须是一种法律准则，而不是一种纯粹的理论或者原理。行政法基本原则和具体的法律规范一样，是一种法律准则，是法的基本构成要素之一，因此必须得到普遍遵守和贯彻执行，违反行政法基本原则的行为也构成一种违法行政行为，这就是行政法基本原则的“法律”属性，所以说“不能导致法律后果的原则不能成为行政法的基本原则”[61]。目前中国的行政法基本原则多是通过理论加工而形成的，但是真正的行政法基本原则不是主观的、人为的法律理论原理，而仍是一种法律准则。这一点可从西方国家行政法的基本原则的发展得到佐证，其主要是通过法官的判例发展而来的。例如，英国行政法上的合理性原则，德国行政法上的比例原则、信赖保护原则等，都是通过判例发展而成的，学理更多的是对法官思路的梳理或者对法官判词的整理。[62]
行政法基本原则应是行政法所特有的基本原则，而不同于法的一般原则。法的一般原则如民主、自由、法治、人权等原则，也是在行政法制定和实施中所应遵循的原则，但是这些原则并非行政法所特有的，而是行政法与其他部门法共同的基本原则。或者说这些原则作为行政法的原则还需要经过特殊的加工。例如，法治原则在行政法领域表现为依法行政原则，民主原则在行政法领域表现为行政参与、行政公开等原则。当然也不能对这种特殊性作机械的理解，“行政法基本原则的内容不仅应反映行政法自身的特点，同时还应反映其他法律部门的共同要求”，“是法律原则共性与个性的统一”[63]。
三、中国行政法基本原则研究概况
中国行政法学发展初期，学界对行政法是否存在自己特有的基本原则一度持怀疑态度；之后又出现将宪法原则或者行政的原则视作行政法基本原则的情形。[64]再后来的行政法学界逐步取得共识：行政法应当有自己独立的原则，并提出行政法的基本原则应当是“贯穿于全部行政管理之中”的原则或者“贯穿于行政法律关系”的原则，但对如何贯穿却并不明确。此后，行政法学者又提出了行政法基本原则应当具有“普遍性”与“法律性”的观点。这一主张对于正确理解行政法的基本原则具有关键性的意义，因为任何法律原则都必须是“普遍的法律性的原则”；但其不足是未能结合行政法展开思考。具体而言，自20世纪80年代以降，中国行政法学先后出现了若干有关“行政法基本原则”的主张，以时间为序列举如下：
（1）恢复法制建设以来中国最早的行政法教材列举了行政法的“七项原则”，即在党的统一领导下实行党政分工和党企分工的原则；广泛吸收人民群众参加国家行政管理的原则；民主集中制原则；精简原则；各民族一律平等原则；按照客观规律办事，实行有效的行政管理的原则；维护社会主义法制统一和尊严，依法办事原则。[65]
（2）随后出版的著作列举了“三项原则”，即贯彻党的方针、政策的原则；社会主义民主原则；社会主义法制原则。[66]
（3）在相当长时间内堪称通说的“两项原则”说，将行政法的基本原则归纳为行政合法性原则与行政合理性原则。[67]
另外还有许多其他主张，后来这些观点根据其主张的原则数量被总结为一原则说、二原则说直至七原则说。[68]这说明了关于原则问题的研究成果十分丰富，但也说明了问题的复杂性：观点林立，不但不利于问题的澄清，而且不利于行政法基本原则发挥应有的功能。
随着合法性原则与合理性原则的提出，20世纪90年代之后，中国行政法学著作几乎均采用两原则说。其间，有的学者主张除合法性原则与合理性原则外还有责任行政原则、行政公开原则、行政效率原则等，但基本上仍然是围绕着合法性原则与合理性原则来展开的。
但到了20世纪90年代末，此种状态有所改变，主张将合法性原则与合理性原则作为行政法基本原则的观点受到了许多学者的质疑与批评[69]，许多学者纷纷提出对中国行政法基本原则的重新确立。如有学者主张行政法的基本原则只有一项，就是“依法行政原则”。另有学者借鉴德国的经验，将行政法的基本原则总括为行政法治原则，具体包括如下几项：依法行政原则（行政合法性原则并包括法律优先与法律保留）、信赖保护原则、比例原则等。[70]所有这些关于中国行政法基本原则的各种认识，虽然在内容上有若干区别，但从总体上仍旧是将行政法基本原则集中定位于“行政法治原则”或者“依法行政原则”，然后对来自西方发达国家行政法的原则进行借鉴（如对美国的正当程序原则的引入），从而形成了目前极为“繁荣”又“繁杂”的状态。
我们主张依照前述构成标准，行政法上的基本原则有合法性原则与合理性原则就足够了，其他的诸多原则更适合于作为某个特定领域的原则，或者作为两个基本原则的具体构成要素，如比例原则、信赖保护原则均可以作为合理性原则的下位原则。另外，如果要列出第三个原则的话，那么公开原则可以作为行政法基本原则来把握，主要的原因在于：其一，公开原则是行政立法、行政作用等几乎所有的行政法领域均必须坚持的原则，从节约资源以及便利性的角度出发应将其作为行政法基本原则来架构。其二，从理论研究与立法实务来看，无论是合法性原则抑或是合理性原则，其内容要求中均包含了公开的因素，说明公开的原则本身内在于合法性原则与合理性原则之中，从这个逻辑讲似乎不应单列。但公开原则不仅仅是合法性原则与合理性原则的重要组成部分，更为重要的是，公开是公平、公正、平等理念得以实现的保证，是合法性原则与合理性原则得以贯彻遵循的重要保障，也是民主主义与法治主义得以实现的前提性准备。[71]
因此，中国行政法基本原则应包括三项：合法性原则，合理性原则，以及公开原则，具体内容将在下节展开探讨。
第三节 行政法的基本原则
行政法的基本原则包括合法性原则、合理性原则与公开原则。其中合理性原则又包括许多的下位原则。
一、合法性原则
合法性原则又称“依法行政原则”，是指行政权力的存在、运用必须依据法规范、符合法规范，不得与法规范相抵触。[72]作为行政法的基本原则，它在行政法中具有不可替代的作用，系现代各法治国家所普遍采用的根本原则之一。当然，时至今日，这一原则的内涵也发生了一系列的演进与变化。在资产阶级革命胜利之后，各国确立的合法性原则中的“法”仅指议会制定的法律，因为当时人民主权、民主主义的理念以及权力分立的制度框架要求行政必须依法律进行活动。但随着行政作用的日益增强，委任立法的大力推进，依“法律”行政的内容逐渐改变，行政不仅应遵循宪法与议会制定的法律，而且还应遵循行政立法。在我国，行政合法性原则要求行政机关进行行政活动时必须遵循宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例与单行条例等。有关规章以及其他规范性文件是否包含在这里所讲的“法”之中的问题长期以来争议极多。不过，随着中国行政法实践的发展以及行政法学理论的深入展开，人们对于合法性原则的理解也逐渐趋于一致。
行政法规范是诸多层次的、效力各异的规范组合而成的。当人们针对行政系统整体探讨依法行政的问题时，这里所指向的“法”可能是宪法或者狭义层面的“法律”，但事实上在实务运作中的依法行政不仅包括了宪法、法律，更包括了诸多的行政立法，以及尚未被涵盖于行政立法之中的“其他规范性文件”。理解这一点是极其有益的。“应该说，其他规范性文件对依法行政还是有积极作用的，一方面给行政主体提供了执法依据，另一方面也是行政自我拘束的一种手段。承认其他规范性文件为实质法律的问题，与对其合法性、合宪性的承认问题是两码事。承认它，并不等于就不要对其合法性、合宪性进行审查。”[73]
（1）行政主体的设立必须合法。行政主体是能以自己的名义拥有和行使行政职权，并能以自己的名义为行使职权的行为产生的后果承担法律责任的机关或者组织。行政主体是行政职权的拥有者和行使者，行政行为均必须由行政主体直接作出或者由其他行为主体以行政主体的名义作出；行政行为产生的法律后果也均必须由行政主体直接承担或者由其他行为主体以行政主体的名义承担。因此，合法性原则要贯彻实施，首先就必须保证行政主体的合法性。
（2）行政职权的拥有应当合法。行政行为均以行政职权为基础，无职权便无行政。但行政职权的拥有必须要有法规范的依据，“行政机关是法律的产儿”[74]。法律是行政机关赖以生存的基础，行政机关是由代议机关通过相关法律而创设的。在没有法律依据的情况下，行政主体不应自行设立包括议事协调机构、临时性执法机构在内的各种机构。
（3）行政职权的行使应当合法。行政主体行使行政职权，作出行政行为，是实现国家行政职能、保障公民权益的重要手段。因此，行政主体必须依据法定的实体内容与程序要求，全面行使行政职权。行政主体不得随意放弃行政职权，否则将构成行政不作为；同时，不得随意转授行政职权，行政权的授权和委托，应严格符合法律规定的条件。
（4）违法行使行政职权应当承担法律责任，即责权统一。行政主体必须合法行使行政职权，如果违法行使职权，作出行政行为，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，均应当承担相应的法律责任，公民、法人和其他组织有权依法取得行政救济。违法必究，要求违法行使行政职权的行为受到法律追究，承担相应的法律责任，这是保证合法性原则全面贯彻必不可少的一部分。
另外，根据公共利益的需要，在某些紧急情况下行政主体采取的非法定的行为可以有效。这被称为行政法上的应急性原则。例如，在战争、自然灾害等情况下，有时出于维护公共利益的目的，作出的行为的必要性可能会超过合法性的要求，这时的行政活动即使没有明确的法定依据，甚至违反既有的法规范，也常常是有效的。从这个角度来讲，应急性原则其实是合法性原则的例外原则。不过，因实施紧急措施也需要法律上的授权来确认，所以它仍是合法性原则的组成部分。[75]
二、合理性原则
“合理”这一概念往往和适当、正当、公平、正义、平等和公正等概念具有相近的意义。在中国行政法学理论和实践中，合理性原则多是指行政决定的内容要客观、适度与符合理性，也称适当性原则。国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出：合理行政是指“行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式”。根据这一规定以及其他的学理，可以将合理性原则的内容归纳为以下几点：[76]
（1）行政活动应当遵循公平公正的原则，平等对待，一视同仁。
（2）行政活动的动因应符合行政目的（法律目的），建立在正当考虑的基础之上，排除不相关因素的干扰。
（3）为了实现行政目的，行政活动的措施和手段应当是多样化的，并不仅限于行政行为。
（4）行政措施与手段的选择取舍应当必要、适当，遵循比例原则，以避免损害当事人权益。
由此可见，合理性原则作为行政法上的一个基本原则，在我国具有丰富的内涵，容纳了所谓的公平原则、公正原则、平等原则、合乎目的原则、必要性原则、效率（益）原则、比例原则和最小侵害原则等（其具体架构参见图2-1）。正是因为这样的包容性，我们认为将其他原则与合理性原则并列作为行政法基本原则的做法是不符合逻辑的，相反会导致原则体系的混乱。本节限于篇幅的关系，仅重点介绍平等原则、比例原则以及信赖保护原则。
图2-1
一般认为合理性原则产生的主要原因在于行政裁量权的广泛存在与日渐扩大。这部分行政相对于羁束行政较少地受到法律的拘束，且常处于被滥用的危险境地。为此，合理性原则的主要目的就在于通过从实质方面（内容的要求）对行政裁量权的行使进行拘束，使其内容客观、适度与符合理性。[77]就二者之间的关联而言，主要有以下几点：
（1）合法性原则与合理性原则并存于行政法之中，缺一不可，均是现代法治社会对行政主体制定、实施行政法规范提出的基本要求。行政主体的活动必须既合法又合理，合法与合理两个方面不可有所偏废，任何只合法不合理或者只合理不合法的行为均应当予以纠正。
（2）合法性原则与合理性原则互为前提、互为补充，共同为完善行政法治发挥功效。从行政的目的来看，任何行政法规范的制定与实施，均应当符合客观规律，符合正义、公平的理性原则，符合国家与人民的根本利益。因此，合理性原则应当是行政追求的最高原则，是行政合法性的前提。同时，客观规律，正义、公平的理性原则，国家与人民的根本利益等，只有通过制定成行政法规范，并为行政主体所实施，方能得到真正的实现。严格依合理的行政法规范办事，是使行政符合合理性要求的根本途径。因此，又可以说行政合法性原则是行政合理性原则的补充。但如果没有界限空谈合理，会导致行政职权行使中的混乱，只有在坚持行政合法的前提下，才能探讨行政合理的问题。总之，合法性原则与合理性原则互为前提、互为补充，既有利于行政法规范的立、改、废，消除其不合理因素，又有利于保证行政主体适当行使裁量权，实现合理行政。
但二者之间也有区别，值得关注[78]：
（1）合法性原则主要是从成文法上演化而来的原则，而合理性原则主要是执法上的原则，可以说二者起源是不相同的。
（2）合法性原则在行政法上是全方位、整体性适用的原则，而合理性原则主要适用于裁量领域。通常，一种行为如违反了合法性原则就不再追究其合理性问题；而一种行为如果属于裁量行为，即便未触犯合法性原则也会引发合理性问题。
（3）随着国家立法进程的推进以及人们认识的深入，合理性原则的问题可能会转变到合法性原则的层次之中。例如，关于行政拘留的期限，我国原《治安管理处罚条例》规定的是1日至15日，之后颁布实施的《治安管理处罚法》则将其进一步划分为5日以下、5日以上10日以下和10日以上15日以下3个层次，并且明确规定：行政拘留处罚合并执行的，最长不超过20日。这就极大地缩小了行政机关的裁量空间，导致许多原属裁量合理性的问题转换为适法合法性的问题。当然，从广义理解，合理性原则作为一个法律原则本身也属于合法性原则。
平等原则是行政主体针对多个相对人实施行政决定时应遵循的原则。国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定：“行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。”我国《行政许可法》第5条规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则”，“符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视”。从学理上考察，平等对待包括同等情况同等对待、不同情况区别对待。
根据平等原则还可以推演出“行政自我拘束原则”。[79]行政自我拘束的产生，通常是基于行政机关在行政活动中实际长期坚持的“行政惯例”，或者虽然事实证明没有长期坚持的行政惯例，但行政机关为确保公平执法而制定的行政规则也可能构成一种自我拘束的效力。长期坚持的行政惯例，主要是反复适用而形成一种具有拘束力的系统，从而行政机关仅能以相同方式作出行为，否则将构成对平等原则的违反。
在德国，比例原则是源于宪法上的法治国家思想的一般法律原则，具有宪法层次的效力，该原则拘束行政、立法及司法等行为。因此，行政机关在选择达成行政目的的手段时，所作出的行为必须符合比例原则。这一原则作为行政法原则被其他国家广为接受。行政法上的比例原则主要是从“方法”与“目的”的关联性来考量行政行为的合宪或者合法性的，主要包括三个下位原则：
（1）适当性原则：是指限制相对人权利的措施必须能够达到所预期的目的，又称适合性原则或者妥适性原则。如我国《行政处罚法》第4条第2款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”
（2）必要性原则：是指在适合达到目的的多种手段之中，应选择对相对人权利侵害最小的手段，又称“最小侵害原则”。如在张其信诉夏阁镇人民政府案中，被告的拆迁行为是合法的，“但是原房屋所处位置整体上并不影响规划的实施，不需要全部拆除，原告只要拆除超出的部分就符合规划的要求。而且原告原房宅基地位置较好，其历史上长期使用该宅基地，在规划安排时应考虑原告对其老宅基地享有优先使用权。被告在作出具体行政行为时，对上述应当考虑的相关因素不予考虑，导致其具体行政行为超越了适当的程度，不适当地扩大了相对人的损失，实际构成了对相对人合法权益的侵害。所以被告的行政处罚决定显失公正”。[80]
（3）狭义比例原则：是指对相对人权利的侵害程度与所欲达到的目的之间，必须处于一种合理且适度的关系。此项原则主要着重于权衡“受限制的法益”与“受保护的法益”，期望达到利益平衡的目的。[81]
信赖保护原则，是指受国家权力支配的相对人，如信赖公权力措施的存续而有所规划或者举措者，其信赖利益应受到保护。这一原则根植于法治国原则的法定性要求，据此衍生出法不溯及既往、行政行为的撤销与废止限制、行政机关承诺或者保证效力以及“行政计划担保责任”等原则。[82]信赖保护原则的实质是为了保护行政相对人对授益性行政行为的信赖利益，必须对该行为的撤销或者废止予以限制。不过其适用是有条件的：
（1）存在信赖基础。行政机关须有表现于外的行为或者措施，构成相对人信赖的基础，否则无信赖可言。如我国《行政许可法》第8条明确规定，行政机关不得擅自改变的就是“已经生效的行政许可”。
（2）信赖表现。指相对人基于对授益性行政行为的信赖而采取的具体行为，如安排其生活或者处置其财产。
（3）信赖值得保护。即值得保护的信赖须是“正当的信赖”。所谓“正当的信赖”是指“人民对国家之行为或法律状态深信不疑，且对信赖基础之成立为善意并无过失；若信赖之成立系可归责于人民之事由所致，信赖即非正常，而不值得保护”[83]。如我国《行政许可法》第69条第2款规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”不适用信赖保护原则的主要事项包括：行政行为因相对人采用欺诈、胁迫、贿买或者其他不正当手段作出；相对人对重要事项为不正确或者不完全的说明；相对人明知行政行为违法，或者应知其违法但因重大过失而不知其违法；行政行为显然错误；行政机关预先保留变更权。
综合德国、日本等国和我国台湾地区的实践，信赖保护原则主要适用于行政机关依职权撤销违法的行政行为、行政行为的废止、法不溯及既往、行政计划的废止和变更、行政法上的承诺变更或不履行，以及公法上的权利失效等情形。[84]
三、公开原则
公开原则的内涵要求行政的行为或者活动的过程应当公开，涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的除外；行政的行为或者活动，应当注意听取各有关方面的意见，并切实履行说明理由的责任。第二次世界大战之后，人类从法西斯统治的教训中认识到社会公众、新闻媒体等对政府行为监督的极端重要性，提出了“政府公开”“情报自由”“阳光下的政府”“提高政府透明度”等口号，并陆续制定了各种相应的法规范。[85]在此影响之下，我国也颁行了《政府信息公开条例》。长期以来，许多学者将公开原则仅视为行政程序法的基本原则，但事实上随着法治与民主建设的不断推进，参与型行政逐渐得到广泛运用。[86]这对行政公开提出了更高的要求，要求行政机关不仅要决定公开，还要过程公开、依据公开与职权公开，从而使公开贯穿于行政法的各个领域，事实上行政公开已经成为行政法的基本原则，开始对整个行政活动发挥调整作用，故我们认为公开原则也是行政法基本原则之一。公开原则的主要内容包括行使行政权的依据公开、行政过程公开以及行政决定结果公开共三项。
此处的依据有两个层面的内容：一是如果行使行政权的依据是具有普遍性的，必须以法定形式向社会公布。二是如果行使行政权的依据是个别具体的，则必须在行政过程中乃至作出决定以前将该依据以法定形式告知相关的行政相对人。如我国《行政处罚法》第31条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
过程公开，是指行政主体应当将行政决定的形成过程的有关事项向行政相对人和社会公开。相对人要保障自己的权益，必须以了解行政活动的有关内容为基础。只有公开行政过程，相对人才谈得上了解；只有了解活动中所涉及的权利义务关系，并参与这一活动过程，相对人才谈得上保护自己的权益。行政过程是行政决定的形成过程，因此，它的公开对行政相对人维护自身的合法权益和社会监督行政主体依法行使行政权具有重要的法律意义。行政相对人了解、掌握行政资讯，是其参与行政程序、维护自身合法权益的重要前提。行政主体根据行政相对人的申请，应当及时、迅速地提供其所需要的行政信息，除非法律有不得公开的禁止性规定。
行政决定结果公开，是指行政主体作出影响行政相对人合法权益的行政决定之后，应当及时将行政决定的内容及理由以法定形式向行政相对人公开。行政决定是行政主体对行政争议在行政程序中作出的一个具有可执行性的结论，对行政相对人具有强制力。行政决定结果公开的内容包括要向行政相对人公开结果和要向行政相对人公开决定理由。
第四节 行政法基本原理的构成
行政与法原本毫无关联，只是到了资产阶级革命胜利之后，各国确立了法治国家的原理，从而使行政受到了法的支配。[87]时至今日，行政的内容与目的发生了巨大的变化，有关行政的法，也已经不再仅仅是抑制行政权的行使并划定界限的法律，其还必须揭示行政的目的，规定行政的基准。探讨这样一些命题的内容就是行政法的基本原理问题，其与行政法基本原则相比更具有根本性，对于行政法的基本原则以及行政法学的理论体系更具有指导意义。而就宪法与行政法的关系而言，行政法基本原理可以继承宪法原理与精神，体现宪法作为最高法的意旨；同时，行政法基本原理又结合自身领域的特点，以丰富的内容指导行政法规范、基本原则的运用。研究行政法基本原理的意义可能正是在于此。一般而言，行政法基本原理的构成主要包括四大原理，即民主主义的原理、法治主义的原理、法制监督与司法保障的原理以及正当行政程序的原理。[88]
一、民主主义的原理[89]
民主是现代国家的立国精神和基本目标、基本价值。所谓的民主主义原理，是立足于个人主义、人文主义与理性主义世界观之上的政治原理，其核心是人民必须掌握政治的主导权，落实这一原理就是要尽量广泛地承认人民的参政权。[90]随着社会规模的扩大，直接民主主义模式失去了其存在的基础，间接民主主义模式成为不可避免的历史发展趋势。这种模式之下，选举制度至关重要，而代表人民意志的议会的一项主要任务就是通过制定法律来监督行政。
民主主义主张积极地确保个人参与国家权力的运作，体现了对人权的尊重，尤其是对有关生命与自由发展的人格权的尊重，体现了国家主权由人民所有、权力分立、责任政治、行政必须合法、法院独立等理念。在现代法治国家，为了在行政权的运行中正确贯彻和实现以人民主权为核心的民主主义原理，必须防止自由主义的弊端和民主政治原则的腐化，努力做到如下五点[91]：
第一，国家行政必须基于全体人民的总体意思表示，以政府责任的形式进行。现代法治国家均在宪法中明确规定了这一原则，我国也不例外。
第二，应当尽可能地实行地方自治或者民族自治。目前地方自治的理论与制度不仅受到联邦国家，而且也受到单一制国家的关注与运用，以分权制约行政权的专横。我国《宪法》上规定有民族区域自治制度，而地方与中央的关系仍有待从行政法的角度进行进一步探讨。
第三，具体实施行政的公务员必须是人民的“服务员”。我国《宪法》以及《公务员法》等相关法规范为保障公务员制度的民主性，规定了一系列法制度与法原则。如《公务员法》第12条规定公务员要“全心全意为人民服务，接受人民监督”。
第四，必须从宪法上保障人民具有广泛的参政权。我国《宪法》规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。这意味着我国人民的参政权在《宪法》上得以确立。
第五，人民参政必须有切实可行的程序保障。听证、听取当事人意见、陈述和申辩等制度目前已经在许多的法律中被确立，人民参与行政的机会或者权利正在逐步实现。
二、法治主义的原理
法治主义包括机械的法治主义与实质的法治主义两种形态。机械的法治主义观主要产生于大陆法系国家。在机械或者形式的法治主义观之下，强调行政权的行使必须要有法律的依据，但事实上许多的基本人权仍然得不到充分的保障，又没有救济的途径。与此相对，在英美法系国家发展出了法的支配（rule of law）的原理，其内涵有三个方面的内容：“1.法的支配，即法至上，是指相对于恣意的权力，普通法具有绝对优越的地位；2.法的支配，即法律面前人人平等，包括政府在内的一切人，都必须服从国家的同一法律和同一法院，即接受普通司法法院的审判；3.法的支配，不仅意味着法和行政之间的形式上的关系，而且意味着对行政内容的规制。也就是说，不得以行政权对人民的权利和自由加以限制或侵害，否则，可以从法院获得救济。”[92]这两种观点在以前是存在差异的[93]，但在现代国家中，一般均确立了实质上的法治主义，这是两大法系理念相互融合的结果。实质法治主义观是指依据“法”拘束和限制权力，保障人或者国民的自由和权利，不仅要求国家权力在形式上，而且要求其必须从内容上承认个人尊严为最高价值，并通过法院的权威来保障个人的基本人权的国家观。这种观点是对形式上的法治主义观不足的克服。但时至今日，世界各国均出现了行政权优越的倾向，这给法治主义观，特别是行政的法拘束性理念带来了挑战，值得关注。[94]
作为对行政权进行法律性拘束的原理，法治主义原理逐渐为行政法学界所关注。在接受形式法治主义原理方面，经过奥特·玛雅的架构，形成了法治行政的基本原理。该原理是由如下三个主要内容构成的：其一是法律的支配，意味着议会制定的法律拘束其他国家机关，只承认法律具有法规范创造力，源于行政权的命令无论在什么情况下都不得与法律相抵触（法律优先）；其二是法律的保留，指由国家权力对国民的权利义务进行侵害的事项，应该保留给通过立法权制定的法律，不允许由行政权对其侵害；其三是行政法院管辖，即对违反法律的行政行为，不是由通常的司法法院管辖，而是由特别设立的行政法院负责审查。[95]但这种“无法律即无行政”的原理可能过于褊狭，在发展过程中日渐受到人们的诟病。在接受实质法治主义观方面，各国均通过作为人民总体意思表示的法律，积极地赋予行政以任务及实现该任务的手段。为了在促进行政活动的同时，保证行政活动的公正，确保其程序的适当与正确，对行政活动实行一系列规制，使其服从于民主的统制，进而形成了现代意义上的法治行政原理。其主要内容包括了三个方面：法律优先、法律保留与司法审查。以下就前两个原理详细论述，而司法审查原理要求行政上的一切纠纷均服从法院审判的规范制约。公民具有不可剥夺的提起诉讼的权利，法律上的利益受到违法行政活动侵害者可以向法院提起诉讼，谋求权利保护，纠正违法行政。[96]司法审查原理主要涉及行政诉讼制度，在此不作过多论述。
法律优先原理，也称为法律优越原理，要求任何行政活动都不得违反法律，且行政措施不得在事实上废止、变更法律。法律优先原理的具体内容包括：
（1）行政应受宪法的直接拘束。
（2）行政应受一般法律原则的拘束。
（3）行政应受法律的拘束。
（4）对违反法律优先原理的行政活动进行审查。
法律保留原理要求行政活动必须有议会制定的法律根据。换言之，行政必须要有法律的授权才能作出行政行为。对于法律保留的范围，是及于全部还是部分行政领域，有各种理论学说[97]：
（1）侵害保留说。法律保留原理是君主立宪时代的产物，当时行政仅以干预行政为主，所以法律保留的范围也仅仅要求在行政权侵害国民权利自由或者对国民课予义务负担等不利的情形下要有法律依据。其他行政作用则无须法律依据。
（2）全部保留说。此说依据民主原则认为一切行政包括给付行政都应受到民主立法者意思的支配，所以法律保留就是全部的保留。此说的不足在于如无实定法上的根据规范，行政即不得作出任何行为，势必影响行政的回应性。
（3）重要事项保留说（社会保留说）。此说为德国联邦宪法法院所采用，认为基于法治国家原理与民主主义原理，给付行政原则受法律保留原理的拘束，但凡涉及人民基本权利的以及涉及公共利益尤其是影响共同生活的“重要的基本决定”均应予以保留。
（4）权力保留说。此说认为，只要采取权力性行为方式，单方面决定人民的权利和义务，不管是侵害人民的权利和自由，还是授予人民以权利、免除人民的义务，都要求根据法律的授权而进行。在法治发达国家，认为行政权力作用需要法律授权的权力保留说成为通说。不过，在给付行政领域，关于法律根据的必要性还存在争议。[98]
我们认为，从实践来看重要事项保留说较为合理，但该原理又涉及立法与行政的功能，所以在解释重要事项时要注意议会的民主性与行政的专业性的特点。另外，与法律保留原理相关的还有两个概念：一是国会（议会）保留，二是行政保留。所谓国会保留是要求立法就特定事务无论如何必须“亲自”以法律制定，不得委任他人。因其属法律保留中禁止授权的部分，所以被认为是法律保留的“核心”。不过如何界定国会保留事项与可委任事项是立法学上的一个难题，我国《立法法》的做法是明确规定。也有学者认为宜采用排除方法，即列出不适用国会保留的事项来解决这一问题。[99]行政保留并不完全与法律保留相对应，在权力分立原理之下，尚有司法保留。行政保留是指行政作为一个整体，其应有自己自我负责的领域，不受立法、司法的干涉。之所以提出这一概念，是试图在立法、司法的双重监督之下为行政找到自我负责从而不受干预的空间。因此目前德国的通说是基于民主主义原理与法治主义原理，行政保留并没有空间，如不确定法律概念、裁量、行政组织的管辖事项等均可以随时被立法者收回或者取消。不过，随着社会规模的扩大，专业技术事项的增多，行政保留空间绝对化的思想也逐渐发生了动摇。
三、法制监督与司法保障的原理[100]
基于民主主义与法治主义原理，从行政受法拘束以及更好地为人民提供公共服务这样的行政目的来观察，行政组织内部首先应该严格地纠正违法行政，其次则是必须为人民提供一系列的救济手段，保障或者弥补受到侵害的人民的自由与人权。这是法制监督与司法保障原理的内涵，其与宪法上的权力分立原理和人权保障原理均有着密切的关联。
有关监督的方式与制度大体可以分为政治监督、行政内部监督、舆论监督、会计审计监督检查与法制监督（一般分为行政补偿与行政救济两大类）等。其中在行政法上重点探讨的是行政内部监督、行政补偿以及行政争讼。[101]
所谓行政内部监督，是指在近代法治国家，上级行政机关对下级行政机关的自律性、预防性监督的机制，具体制度则包括了行政监察员、行政咨询、来信来访、苦情处理等，其可以提供的监督较为直接、简便、快捷、专业，进而可以很好地实现对行政违法与不当的纠正或者弥补。但是，这一系列的监督机制从理论上来说，均违反了“任何人都不能成为自己案件的法官”这一自然正义的基本原则[102]，因此无论如何精心设计其机制，在形式上都难以避免“自己案件的法官”的形象，也就难以期待其严格意义上的公正，需要其他外部的监督来予以消解，如来自议会的政治监督、舆论监督、会计审计监督检查均是极为重要的。
司法保障的原理要求违宪、违法地行使行政权或者行使违宪、违法的行政权，均必须服从独立的法院的审查。这一原理的确立，旨在防止人民的权利自由受到行政的侵害。
不过，在建立行政诉讼制度的国家，因各国政治体制、历史传统以及对司法作用的认识不同，行政诉讼事项的范围也不同，但目前总的趋势是法院审查范围呈现不断扩大的情形。有关司法保障原理的探讨，有助于我们架构更为合理的行政诉讼制度。
四、正当行政程序的原理
正当行政程序是确保权力公正行使的重要方式，而且其可以弥补司法资源的不足，提升行政的公正性。这种事前性的保障受到了各国立法的重视，许多国家相继制定了统一的行政程序法典。
关于行政程序的正当化课题，中国行政法学界一般将其置换为中国行政程序的法律化的课题。然而，行政程序的法律化并不意味着行政程序即被正当化，相反，欲毕其功于一役的法律化还可能损害其正当化。进一步讲，并不是所有的行政行为的程序都有必要或者被法律化。行政程序具有多样性，要求我们既要关注各种行政行为之间共同遵守的行政程序，也要关注每种行政行为所具有的特殊行政程序，必要时，也可能在统一的行政程序法典中加以特别规定，在适用时应当遵循特别行政程序优于普通行政程序的规则。但问题的关键是什么样的行政程序才是“正当”的，什么样的程序方可以称为“正当行政程序”，以什么样的基准指导立法、行政与司法实践呢？这正是正当行政程序原理在行政法上的重要作用。
在回答以上几个问题时，英美法上的正当法律程序（due process of law）由于其承载着一定的价值理念，使法律程序具有某些实质性的内容，而成为建构各种程序的基准与指南。[103]行政程序并不必然是“正当行政程序”，只有正当行政程序“才具有目前诸多论者所主张的价值，才是行政机关在行政过程中所必须遵循的准则，是为保障公民权益而由法律规范规定的、公正而民主的程序；而一般的行政程序则往往具有正负两方面的效应。实际上，人们在强调程序价值的时候，已经自觉或者不自觉地将正当程序视为其赖以主张的对象”[104]。因此，所谓的正当行政程序，从内容上来说，在价值层面就是行政程序作为一种行政法律制度能够达到一定的所谓“正当程序”或者“程序正义”的标准，在实然层面就是根据“正当程序”衍生出一系列“正当的”程序法制度安排；从形式上来说，就是行政程序作为一种行政法律制度或者法律技术在人们心目中得到普遍的认同和遵循。因此，当前学界、实务界主张要重视行政程序时的语义，其实不应是笼统地指一般的行政程序，而应是指正当行政程序。
正当程序不同于某些法则，它并不具有固定内涵，是不能不考虑时间、地点及情况等的技术性概念。正当程序非机械工具，亦非标尺，而是精细的调整过程，其间无可避免地将涉及宪法和法律授权对该调整过程具体建构和运用的判断。[105]这段话以及上述几种模式的综合均说明了“正当程序”内涵变动不定、随个案而论断的本质。有鉴于此，我们在设计行政程序时，不应“统一制式”，而应因地因事制宜。没有必要总是要求采用抗辩式的程序，当一些案件是由测试结果或者其他的科学数据决定的时候，就不需要证据式的听证[106]，而要与具体规制的行政实践相融合，权衡利弊，择其最佳。
应该说，改革开放以来，随着我国民主法制建设的推进，行政程序建设已经有了初步的发展，如《行政处罚法》中规定的听证制度，统一的行政程序法典也由专家草拟而成。但是客观地说，尽管我们逐渐在摆脱程序工具主义的影响，但法律程序的建设还远远不能令人满意。制定出的“行政程序”并未包含“正当行政程序”的基本构成要素，这使得人们渐渐地失去对程序的信任，而这种信任也仅仅是刚刚建立起来的。所以，此种情形要求我们必须区分行政程序和正当行政程序，区分行政程序的存在与行政程序的正当性，树立正当行政程序理念，构建正当行政程序，从而提升行政行为运行的合法有效度。这种诉求极大地推动了对正当行政程序判断模式的研究，因为一方面这样的判断标准可以提高行政程序立法的质量，使得法定程序隶属于正当行政程序的范畴，从而充分发挥行政程序的积极作用，尽量避免和消除行政程序的负面影响。这是立法与行政机关所面临及需要解决的课题。
另外，在法律并无程序规定或者规定不明确、不具体、不合理的情况下，科学合理的判断基准无疑可以成为区分行政程序合法与违法的依据。在这里需要强调的是关于正当行政程序的判断主体问题。理论上对正当法律程序的判断主体是谁有两种说法，一为立法决定论，一为司法决定论。[107]前者认为，正当法律程序应由立法机关（包括拥有行政立法权的行政机关）通过具体的法律法规来决定；后者认为，法院有权力也有义务去判断具体法律法规中所提供的程序是否因为未达到宪法正当法律程序所要求的水准而违宪。中国的法律制度以成文法为主，所以在立法中应加强对正当行政程序的研究与规制，力争使法定的程序都具有正当性。事实上，由于历史的原因，在法定程序的严格度和明确度方面，中国比许多西方国家都需要走得更超前一些。但由于社会的变迁，行政程序法显然不能解决公共行政领域所有层面上的正当程序问题，加之“正当”概念的不确定性，强调一部法律规制所有的行政行为便显得有些勉强，因此司法机关参与构建正当行政程序亦是十分必要的。在这方面，中国有无借鉴国外经验的可能，司法机关与立法机关、行政机关之间的关系如何处理，均是行政法学界面临的课题。
总之，正当行政程序要表达的理念就是对行政程序的重视，通过行政程序约束行政权力，保障相对人权利，实现社会公正。但是，这种尊重并不仅仅限于重视“按法定程序”行使权利，更为重要的是要通过“正当”的行政程序行使权利。程序法已规定、未规定甚至未予考虑的问题，在正当行政程序的语境下都应成为我们必须认真对待的内容，这也是我们在作出价值判断时所遵循的原则和基准。