第四节 非政府组织
非政府组织是全球治理的重要行为体之一，其在全球治理中正在扮演越来越重要的角色。新时期伴随着全球化与全球治理在全球范围内向广度和深度的扩展，了解非政府组织在全球层面和国家内部治理层面所扮演的角色和具有的作用，有助于我们更深入地理解和把握全球公共事务变革的趋势。
一、定义非政府组织
目前对于非政府组织（NGOs）的定义国际上还没有一个被普遍接受的界定。根据联合国经社理事会1950年的第288（X）号决议和1968年的第1296（XLIV）号决议的界定，非政府组织一般具有非政府性和独立自治性两大特点。[225]依据这两大特点，我们会观察到非政府组织这一称谓包括了“志愿社团”“非营利性组织”“非政府组织”“新社会运动组织”“公民组织”“倡议网络”“支持组织”“第三部门”“民间组织”等各种名称所指的社会组织和团体，显然这样来理解就让人感到杂乱。从内涵与外延的范围来说，我们大致可以将以上名称的组织分为三类：[226]最广义的界定是，非政府组织是指那些在政府组织体制和商业营利组织之外的各种社会组织机构，如各种志愿组织、社会运动组织、专业协会、工会、体育组织、慈善机构、宗教组织、商会、青年组织、基金会，各种非营利机构如学术研究机构、学校、医院等，甚至政党也包含在其中。这样一来，几乎所有（非法组织除外）非政府、非企业的社会组织都是非政府组织。第二种界定的内涵最窄，认为非政府组织应具有以下特征：（1）非政府性；（2）合法性；（3）非政党性；（4）非营利性；（5）社会公益性；（6）志愿性。第三种对非政府组织的界定除了第二种看法所包含的组织之外，还包括了主要为自身成员提供服务和谋取利益的成员组织，如民众自助组织、合作组织以及其他一些社区组织等各种草根组织，还包括具有成员资格要求并主要为成员利益服务的各种商会等。
在全球治理中，非政府组织作为重要行为体之一，其所面对的治理领域极为广泛，不同的非政府组织在不同的议题领域参与和卷入的程度不同，因而上述分类界限在实际的治理参与活动中是相对模糊的。因此当我们在考察和分析非政府组织在全球治理参与中的角色作用时，必须根据不同的议题领域做具体分析。
二、非政府组织的全球治理参与
作为全球治理行为体之一，非政府组织在全球治理中扮演了重要的角色。鉴于全球治理的议题和领域众多，我们可以主要考察非政府组织在和平与安全、人权和环境治理这三个分别属于“高端政治”、“高敏感性”政治和“低端政治”领域所扮演的角色和发挥的作用。
在国际舞台上，和平与安全领域如军控、裁军、冲突解决等议题领域常常被称为“高政治领域”或称“高端政治”，并且通常被认为是由国家所主导和垄断的领域，而非政府组织则被认为只能在所谓的“低端政治”或边缘性议题领域开展活动，如环境、妇女、发展等议题领域，在和平与安全领域没有非政府组织发挥作用的余地。但是在今天，非政府组织在传统上由国家所垄断的核心领域——和平与安全领域，也开始发挥重要的治理作用。
和平与安全领域的非政府组织的活动主要集中在军控与裁军、冲突预防和冲突解决及和平重建、反战和裁军运动等方面。在军控和裁军领域，非政府组织通过专业研究、军控知识普及教育和宣传等，倡导军控的观点主张，还通过会议论坛和各种媒体影响大众对待军控的态度。积极开展裁军和军控运动，像在帕格沃什运动和全球禁雷运动中，动员各种资源和社会力量推动军控进程。在冲突预防和冲突解决以及和平重建领域，非政府组织参与到了预防冲突和冲突预警、冲突调解和谈判、冲突中的人道救助和冲突后的政治建设、发展援助、社会和解等各个方面的活动进程之中。在反战和裁军运动领域，非政府组织开展了各种形式的和平运动。如在反对核竞赛、核武器试验的运动中，非政府组织展开了大规模的反战示威游行和抗议活动。现今的和平运动还借助了科学研究成果的论证，伴随着对政府的游说和政策建议以及强大的媒体参与。
非政府组织在全球人权保护领域的治理参与主要体现在人权非政府组织网络及其开展的跨国人权运动和其他形式的人权活动。第二次世界大战后，特别是20世纪70年代末以后，人权非政府组织获得飞速发展，在国际政治舞台上的活动也越来越受到世人的关注。非政府组织在人权领域的活动目标一般是致力于监督世界各国和联合国所确立的人权保护机制，报告和公布各国政府在人权方面与国际保护规则存在的差距，促使政府在人权方面遵守基本的人权准则。为此，非政府组织在全球人权保护领域的行动策略主要有：一是监督国家政府在人权保护领域的承诺和行为；二是对侵犯人权的行为展开调查；三是对人权危机状态实施紧急行动计划，如“人权观察”在人权危机地区设立紧急办公室，以对发生的大规模侵犯人权行为和人道主义危机实施紧急调查、信息搜集、国际呼吁和政策游说等，并利用各种途径对公民权益进行保护或实施人道主义救援行动；四是通过人权组织网络进行人权宣传教育和技术帮助，开展诸如法律援助、教育个人和团体了解及行使“他们自己的权利”等活动；五是参与国际人权大会，影响大会进程。[227]
总体而言，非政府组织在全球人权保护领域的治理参与，其产生的影响相比其他领域更为突出。第一，国际人权议题的“多层次性”使得非政府组织的活动更容易产生跨国性影响：人权议题既具有内政属性，又具有主权间关系的意义，还涉及“超主权”意义的人权规范问题，非政府组织在人权保护领域的参与很容易产生跨国性影响力。第二，人权属性中的“非政府性”和非政府组织的非政府性汇合，使得非政府组织具有相对于国家的比较优势。相比其他领域，这使得非政府组织在人权领域的活动范围更广，影响更深。第三，人权属性中的“非政府性”决定了非政府组织在该领域的社会基础更强大，动员资源的感召力和社会支持程度更强。第四，人权价值规范具有潜在的“超政府性”意义，这使得非政府组织参与和卷入国际人权事务的程度更深，施展的影响更大。第五，像“大赦国际”发动的全球禁止酷刑运动的案例说明，非政府组织在构建人权议题和推动新的人权规范的形成方面更容易产生综合性的影响。[228]
非政府组织在全球环境治理中是一支不可替代的重要力量，其依凭自身所具有的专业知识、认知与行动网络以及独立性身份和立场，在全球环境生态这样的“低端政治”领域的治理中发挥着独特的作用。
在环境生态领域，知识的专业化日益深化，非政府组织依凭自身在环境知识领域的专业权威，深入地参与到环境生态问题的治理中。同时，非政府组织的“民间性”属性还赋予其相比于国家行为体的天然的社会动员优势。一方面，非政府组织具有源自民间的“自下而上”属性，这使得其既能够依凭专业知识权威影响和参与精英决策，又能够将专业知识转换为一种社会动员资源，建立起一种“自下而上”的认知与行动网络。另一方面，非政府组织相比官方机构具有极大的灵活性，其组织的扁平化特征使得其能够将不同的利益群体动员起来，将不同的利益诉求汇聚起来，从而使得其在环境生态问题的治理中能够将贫困、发展、妇女、土著等问题和利益诉求绘制成一种相对综合的利益诉求和政策参与网络。
大致来说，非政府组织在环境领域的作用主要体现在：一是运用专业知识和手段唤起人类环境意识的觉醒。二是发起环境运动，将新的环境议题引入国际政治与立法进程，例如绿色和平组织发起的长达十几年的禁止使用“有机污染物”的环境运动。[229]三是推动有关环境问题的国际公约的制定和监督实施，如绿色和平组织新西兰网站列举了自己联合其他非政府组织在26个国际公约或议定书的制定过程中发挥了一定的影响。[230]四是对跨国公司的保护环境的承诺和破坏环境的行为进行监督，如自然资源保护理事会（NROC）等团体在历史上发动了关于苹果产品使用催熟剂的抗议行动，地球之友（FOE）发动了国际社会禁止红木贸易的运动等。[231]五是参与联合国体系的环境事务并发挥影响。在1972年斯德哥尔摩人类环境会议和1992年的里约热内卢地球峰会上，都有众多的非政府组织参与了大会的相关活动，并影响了大会的部分议程。[232]
三、非政府组织在全球治理中的治理效应
非政府组织的全球治理参与产生了多重治理效应：
其一，打破了国内事务的治理与国际事务的治理的界限，使得国内事务的治理也日益具有全球性属性。全球化时代，由于全球性问题的跨国界特征，使得国内事务的治理与国际事务的治理相互关联起来，那些原本属于国内的事务如生态环境、核扩散、人权、种族、毒品和恐怖活动等问题越来越具有国际性乃至全球性的特点，而非政府组织的跨国参与更使得这些治理议题具有全球性特征。
其二，增强了国际国内事务治理的合法性基础。1994年联合国秘书长加利就曾说：非政府组织是当今世界上代表民众的基本形式。非政府组织的参与活动，是对那些国际组织政治合法性的一种保障。[233]
其三，推动着全球治理秩序向法治化的道路迈进。在众多国家不愿涉足或无能为力的国际事务领域，非政府组织从其产生之日起就在宣传倡议、拟定议题、协调立场、动员国家签约等方面发挥着关键性作用。同时，非政府组织对国家行为的监督，大大增强了国际公约的权威性和约束力，“对有效地监督和实施相关的国际条约起了根本的作用”[234]。
四、未来展望
尽管我们在上述论述中充分肯定了非政府组织的作用，但还必须同时指出的是，非政府组织的全球治理参与还受到其自身的许多局限的困扰。首先，从目前来看，非政府组织在全球治理中的作用和影响还主要是一种趋势，其治理参与要取得实际成效，还要严重地依赖具体国家的行为。其次，非政府组织治理功能的发挥还有赖于其自主性与合法性基础的大大增强。最后，非政府组织治理功能的正常发挥有赖于其内部各组织之间的力量均衡发展。目前各种非政府组织之间力量的发展极不均衡，如在联合国体系中，发达国家的非政府组织由于规模大、资金雄厚，对联合国体系的决策影响就大，而发展中国家的非政府组织则很难参与联合国体系的决策过程。上述这些局限说明，非政府组织治理参与并不是某些学者所期待的“人间天堂”[235]。当然，非政府组织的确在其擅长的领域发挥了重要作用，因而也不是现实主义者所忽略的可有可无的“装饰品”，它是当今全球化时代，在全球治理中与国家政府互动互补，急需通过加强自身建设以提高治理能力的不可或缺的一支重要治理力量。