1.1.5 改革开放以来中国社会福利制度改革回顾
（一）传统福利模式转变到“补缺型”福利模式
中国的社会福利模式虽然与社会环境相生相伴，但其改革发展的步伐明显要滞后一些。1978年改革开放的大幕拉开，各领域的改革如火如荼地进行，从20世纪50年代就实行着的传统福利模式在计划经济体制下，虽然也是在曲折中探索前进，取得了一些成绩，但其明显的城乡二元福利的特点——城市集中体现在职工福利与民政福利，包办的性质较为浓烈，待遇水平也较好；农村集中体现在五保供养和医疗服务等方面，也渐渐显现出其弊端。第一，长期依附于计划经济体制的国有企业同样面临着转型，在市场经济的新环境下作为自主经营、自负盈亏的主体同其他所有企业一起参与市场竞争，遵循优胜劣汰的原则。在这样的背景下，大批企业特别是老大难企业破产倒闭，大批下岗工人涌现，一时间人们的基本生活无法得到较好的保障。第二，计划经济时期，企业为职工提供的福利较为完整，使得职工与企业之间存在着紧密的依附关系。第三，计划经济时期，“大锅饭”“铁饭碗”让人们习惯了安于现状的生活，甚至滋长了懒惰和依赖，劳动的积极性和创造性没能得到合理调动。第四，传统福利模式没能平衡好效率与公平之间的关系，没能缩小城乡之间的差距，对农村地区的关怀欠缺。正是因为传统福利模式有其自身无法克服的缺陷，所以在市场经济环境中，为了更好地发展经济，建设社会主义社会，让人民获得更好的福利，传统福利模式的改革可以说是大势所趋。
（二）“补缺型”福利模式
20世纪80年代末，伴随着大刀阔斧的市场经济体制改革，福利改革方兴未艾。职工福利改革方面，一方面重新划分了工资与福利，部分福利转化成工资的一部分，解决了社会保险与社会福利之间混乱的关系。另一方面，对企业的福利设施和后勤保障进行剥离，逐步从对外承包到成立独立的劳务公司，作为第三方提供服务，并且参与市场竞争，自负盈亏，促进其走向社会化。民政福利方面，主要涉及社会福利机构改革、社会福利企业改革和社会福利经费来源改革。1993年4月，民政部发布了《国家级福利院评定标准》，8月民政部又发布了《社会福利企业规划》。1994年12月，民政部发布了《中国福利彩票管理办法》。1997年4月，民政部与国家计委联合发布《民政事业发展‘九五’计划和2010年远景目标纲要》指出，残疾人可以由过去单一的在福利企业就业改变为在福利企业或分散就业。1999年12月，民政部颁布了《社会福利机构管理暂行办法》。[13]这些政策文件的颁布表明，民政福利逐渐摆脱官方包办，走上了“社会福利社会办”的新道路。住房福利改革方面，也是经历了在探索中不断前进，在调整中逐步发展的过程。前后经历了这样的三个时期：1978—1988年改革的探索尝试阶段，这一阶段主要包括80年代初的“优惠售房”的试点和1986—1988年的“提租增资”改革；1988—1998年改革的全国性推广阶段，1989年国务院颁布《关于在全国城镇分期分批推行住房改革的实施方案》，传统的福利分房开始向住房商品化改革，1992年实行新房新租、先卖后租、有偿租房等改革，1994年国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，规定以标准价售房，1998年底国家规定停止企事业单位的福利分房后，职工按标准价购买住房，同时确立了由单位和职工共同承担的住房公积金制度，并为职工建造和出售经济适用房；1998年后改革的重点落在了建立住房保障制度，2000年后实行廉租房或房租补贴[14]，这一系列的改革对建立遵循市场经济机制、促进住房的商品化和社会化做出了重要的贡献。这一阶段社会福利基本上摆脱了计划经济时期的全民所有、政府包办的性质，披上了“社会福利社会化”的外衣，但究其实质，福利对象逐渐转变为特定人群，特别是在市场经济中处于不利地位的弱势群体，福利的视角缩小，更加侧重于“补缺”，在某种程度上说有着“头痛医头脚痛医脚”的意味。
（三）“适度普惠型”福利模式的构建
随着中国特色社会主义社会建设的步伐越来越稳健，关系国计民生的社会福利制度到底应该如何发展就成了一个至关重要的问题。围绕战略研究，学界做出了许多关于“补缺型”“普惠型”的论证，也获得了一定的成果。但处于全面建设小康社会，推进社会主义现代化建设，构建社会主义和谐社会的新的历史时期，中国的社会福利制度必须走有中国特色，符合中国国情的道路。基于“从国家的国情、国力出发，按照有利生产、保障生活的原则，有步骤地完善和发展”的原则，通过采取投资主体多元化，服务对象公众化，服务方式多样化，服务队伍专业化和志愿者相结合等措施，逐步拓展社会福利保障范围，积极推动社会福利事业由补缺型向适度普惠型转变。[15]2007年民政部提出，为了加快社会福利事业的发展，中国将推进社会福利模式由“补缺型”向“适度普惠型”转变。2009年在“中国社会福利论坛”上，与会者强调建设中国特色福利社会，必须构建符合中国国情的社会福利模式。中国特色福利社会不能照搬外国福利模式，只能走“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的福利社会之路。为此，应当坚持底线公平的理论，按照“弱者优先、政府首责、社会补偿以及持久效益”原则建立中国特色福利社会，以体现“刚柔相济、保底不保顶”的适度社会福利模式特征。只有这样，才能促进经济增长与社会福利均衡发展，缩小贫富差距，增强社会认同，实现共同富裕。[16]在2011年9月24—25日的“国家社会福利制度发展战略”首次研讨会上，民政部副部长窦玉沛强调，着力社会福利制度发展战略研究意义重大，开展研究必须坚持“三个结合”：立足现实与着眼长远相结合、理论研究和制度设计相结合、借鉴国外与立足国情相结合。[17]随着中国社会福利理论的日益完善，社会福利事业目标的日渐清晰，“适度普惠型”的社会福利模式必将发挥其独特的优势。
经过三十多年的改革历程，中国社会福利事业得到了长足的进步，社会福利实践也朝着更深、更广的方向发展。
表1-2 2002—2012年社会福利事业支出情况
表1-3 2010—2012年社会福利事业支出按支出性质分类情况
从表1-2可以看出，随着我国的社会福利事业的曲折前进，经费支出也出现了一定的变化，但总的趋势是不断扩大。并且从表1-3中我们可以看出，社会福利事业的支出涉及面较广，主要包括儿童、老年人、残障人士、精神病人、流浪乞讨人员等，对维护社会公平与稳定起到了积极的作用。
除了政府增加社会福利事业的支出外，许多项目也付诸行动。2001年6月8日民政部正式启动全国“社区老年福利服务星光计划”（简称“星光计划”）。“星光计划”旨在造福老人，计划3年内集中使用福利彩票筹集的福利基金的80%（约50亿元人民币）和各级政府及社会各界捐款的50亿元人民币，在全国10万个社区居委会和农村乡镇新建或改扩建一批城市社区老年福利服务设施、活动场所和农村乡镇敬老院，以供老年人娱乐、健身和学习。截至2005年年底，“星光计划”总投资134亿元人民币，建成“星光老年之家”3.2万个，涵盖老年人入户服务、紧急援助、日间照料、保健康复和文体娱乐等多种功能，受益老年人超过3000万。2005年，全国平均每个街道有1.32个城市老年福利机构，每9.8个社区居委会有1个城市老年福利机构。[18]“星光计划”的实施是应对人口老龄化挑战、做好老龄工作的关键一步，是促进社会福利社会化的有效途径，更是是政府关怀老年人的“民心工程”。
2004年民政部与联合国儿童基金会联合开展的预防弃婴合作项目正式启动，黑龙江哈尔滨、湖北黄石、四川宜宾、山西大同以及天津被选为该项目的5个合作地区，各市不仅专门成立了预防弃婴的工作领导小组，而且建立了政府主导、民政牵头、多部门协作、全社会参与的工作机制，另外在合作期内联合国儿童基金会将依据弃婴现象的原因和特点，展开更为全面的弃婴安置工作，力图从源头上遏制弃婴行为，帮助弃婴早日回归家庭，融入社会。当然这次联合的意义远不止是重塑某个或几个福利机构，更重要的在于为整个儿童福利事业带来了探索的启示和福音。[19]
本着以民为本、为民解困的理念，为了祖国的下一代可以健康成长，2004年5月，民政部又启动了“残疾孤儿手术康复明天计划”（简称“明天计划”）。考虑到儿童福利院里有着60%以上的残孤儿童，他们面临着失去父母和身体有残疾的双重折磨，为了能够让这些不幸的孩子接受手术治疗和康复训练，民政部计划用3年的时间，将彩票公益金作为具有手术适应症的残疾孤儿的医疗费用，在全国范围内，为儿童福利院中的3万多名残孤儿童进行手术，帮助他们康复，使他们能够拥有美好的明天，早日拥抱家庭，融入社会。另外“明天计划”采用的彩票公益金筹款的形式也是对福利彩票事业的一种宣传，通过慈善之举来推动儿童福利事业的进一步发展。截至2007年5月，“明天计划”圆满地完成了预定的目标，筹集彩票公益金7个多亿，200多家国内外媒体为“明天计划”进行宣传报道，募集社会各界捐赠5000多万，为全国1109个儿童福利机构中的35，000多名残疾孤儿进行了手术治疗和康复训练，其中主要是为患有五官疾病、先天心脏病、外科和矫形康复四大类型的残疾儿童进行手术治疗和康复，这当中就有5000多名残疾儿童手术康复后被国内外家庭收养，重新获得了父母的关爱和家庭的温暖。虽然“明天计划”的3年任务完成了，但是为了继续传递党和政府以及全社会对孤残儿童的关爱，贯彻落实以人为本的科学发展观，“明天计划”仍将新的面貌开展新一轮的工作，探索建立出一种长期高效的机制，通过各种形式和手段扩大影响，呼吁更多的社会力量献出爱心，筹集更多的善款为更多的残孤儿童实现改变命运、迎接明天的梦想。
2006年，为贯彻胡锦涛总书记“完善福利设施”，使孤残儿童“和其他小朋友一样，在祖国的同一片蓝天下健康幸福成长”的重要指示精神，全面落实《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《关于加强孤儿救助工作的意见》，民政部启动了“儿童福利机构建设蓝天计划”（简称“蓝天计划”）公益项目。2007年纳入国家“十一五”规划，与国家发展改革委员会共同制定了《儿童福利机构建设“十一五”规划》（以下简称《规划》）及指导意见，资助地方政府在大中城市新建、改建和扩建一批集养护、救治、教育康复、特教于一体的功能完善、设施齐全、环境优美的儿童福利机构。2006年至2010年，民政部计划投入部级福利彩票公益金和国债资金15亿元，地方民政部门留成的福利彩票公益金也将“蓝天计划”作为重点资助项目。力争用5年时间，实现在全国每个地级以上大中城市建设和完善儿童福利机构的目标，新增孤儿安置床位约5.7万张。截至2011年，资金投入17.28亿元，建设地、市级儿童福利机构337个，包括县级的共453个。“蓝天计划”的实施，为孤残儿童提供了更加全面和完善的福利条件、规范和专业的福利服务，保障了孤残儿童的生存权、发展权、受保护权，真正地让孤残儿童与正常儿童一样沐浴阳光，仰望蓝天。另外，为了配合“蓝天计划”的实施，民政部还同美国半边天基金会进行了爱心育雏系列项目的合作试点，通过合作的方式将先进的孤残儿童养育理念引入中国，经过试点培养较为成熟的合作模式，再以点带面，逐步提高儿童抚育的整体水平。截至2007年年底，已经发展到13个省市的36个福利院。这项合作为儿童福利机构注入了新的活力，有力地推动了我国儿童福利机构的功能转变。
2007年，为贯彻落实《农村五保供养工作条例》《中华人民共和国国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要》和《民政事业发展第十一个五年规划》关于加强农村五保供养服务设施建设的要求，解决各地农村五保供养设施滞后的问题，民政部决定在“十一五”时期，利用发行福利彩票筹集的彩票公益金，开展“农村五保供养服务设施建设霞光计划”（简称“霞光计划”）。要求从2006—2010年，各级民政部门要划拨一部分本级留用的彩票公益金，同时积极争取地方政府加大投入，总投入力争达到50亿元左右，有重点、有步骤地建设一批农村五保供养服务设施，改善农村五保分散供养对象居住条件，解决农村五保供养对象的住房问题，提高供养服务水平。[20]可以说“十一五”期间同时开展“蓝天计划”和“霞光计划”，不仅仅是“星光计划”和“明天计划”的延伸与突破，更是民政事业的一大创举。
2008年4月民政部与李嘉诚基金会联合启动“重生行动——全国贫困家庭唇腭裂儿童手术康复计划”（简称“重生行动”），该项目第一期实施两年，民政部投入本级福利彩票公益金5000万元，李嘉诚基金会捐资5000万元。该项目旨在资助全国贫困家庭中患有唇腭裂及相关畸形、年龄在0岁至18周岁的未成年人接受手术矫治（贫困家庭中的成年人符合救助条件的也可酌情考虑），帮助他们解脱疾患，收获希望，重塑命运（见图1-3）。项目的实施还有助于在国内推动建立集手术矫治、术后护理、心理辅导、康复训练一体化的唇腭裂综合治疗模式，开辟社会力量参与福利事业的有效途径，掀起社会“助无助者”的慈善风气。据统计，截至2010年4月，全国已上报患者接近20，000人，其中已手术矫治13，500人，术后满意度达92.5%。看到“重生行动”一期合作的喜人成绩，民政部和李嘉诚基金会一致决定继续开展二期，双方各再投入5000万元，让更多贫困家庭的唇腭裂儿童得到关怀和爱护，让更多的孩子能够沐浴爱心和希望的阳光健康成长。[21]
图1-3“重生行动”的医疗机构分布图
另外，我国的一些慈善机构、非政府组织、公益组织也都采取各种形式的行动，积极投入到了社会福利的建设事业之中。例如2005年6月14日，中国社会福利教育基金会成立，2011年7月15日经民政部批准更名为“中国社会福利基金会”。2010年1月22日，中国社会福利协会正式成立。它们在民政部门的领导下，通过自身与社会的力量从事社会公益与福利事业，推进社会福利的法制化、社会化与专业化。