1.1.3　改革开放以来中国失业、工伤、生育保险制度改革回顾

一、改革开放以来中国失业保险制度改革回顾

（一）“社会主义没有失业”神话的打破：《国营企业职工待业保险暂行规定》的颁布

1978年12月18日，中共第十一届中央委员会第三次全体会议在北京召开，会议实现了思想路线的全面拨乱反正，确立了实行改革开放、启动农村改革的重大决策，这标志着我国进入了社会主义现代化建设新时期，“社会主义可以实行市场经济”“建设有中国特色的社会主义”“实行有计划的商品经济”等执政理念首次提出并逐渐被公众接受。在这一背景下，以扩大企业自主权，增强企业活力，尤其是全民所有制大、中型企业活力为目的国有企业改革逐步推行。1979年7月以来，国务院先后颁布了《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》《关于开征国营工业企业固定资产税的暂行规定》等一系列文件，新时期国有企业改革的序幕由此拉开。1984年10月20日，中共十二届三中全会讨论通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，再次明确了增强企业活力是经济体制改革中心环节的改革导向。1985年9月11日，国务院批准了原国家经委、国家体改委起草的《关于增强大中型国营工业企业活力若干问题的暂行规定》，进一步强调搞活企业、发挥企业自身的内在优势与潜力。

为顺应、配合国企改革，以国营企业人事权利改革为核心的一系列法规陆续颁布。1986年7月12日，为改革国营企业劳动制度、增强企业活力，国务院颁布77号文件，该文件由《国营企业实行劳动合同制暂行规定》《国营企业招用工人暂行规定》《国营企业辞退违纪职工暂行规定》《国营企业职工待业保险暂行规定》四项法规组成，规定自1986年10月1日起，企业在国家劳动工资计划指标内招用常年性工作岗位上的工人，除国家另有特别规定者外，统一实行劳动合同制，企业有权辞退职工，以及终止、解除劳动合同。[9]这标志着由劳动用工制度改革催生的待业保险制度正式确立，“社会主义国家没有失业”的神话从此被打破。

整体来看，《国营企业职工待业保险暂行规定》（以下简称《暂行规定》）是中华人民共和国成立以来，首次正面应对国民经济运行中存在的待业、失业问题，其全面规定了国有企业职工待业保险基金的筹集、管理和发放工作，并指定由当地劳动行政主管部门所属的劳动服务公司负责管理待业职工和待业保险基金。客观而言，《暂行规定》第一次完整地确立了新中国失业保险制度的基本制度框架，顺应、配合了国有企业改革、劳动用工制度改革的急迫需求，是中国由计划经济转向社会主义市场经济历史转折中带有明显过渡性质的“辅助”制度，具有重要历史意义。

但是从现代失业保险制度的制度功能与结构来看，《暂行规定》存在诸多不足，主要体现在决策层对失业问题认识上的模糊不清和偏误。比如，将社会主义市场经济体制下存在的失业现象称为“待业”。实际上，从“待业”和“失业”所指代的社会现象来看，两者并没有本质上的区别，都是指法定劳动年龄内，有就业能力，但未能实现就业的劳动人口。其次，《暂行规定》中规定待业保险基金的使用方向之一是发放“待业救济金”，而不是“待业保险金”，这也反映出决策层面还未能正确意识到待业、失业现象是社会主义市场经济运行中的自然现象，受市场经济规律影响，并非完全归咎于企业职工自身的懈怠、不努力。失业保险是作为一种社会保险制度为在全社会范围内分散失业风险而设立，其保险金的给付和传统意义上的“失业救济”“失业救助”是两个概念。最后，规定职工待业保险基金的来源主要由企业承担缴费责任，不敷使用时，由地方财政补贴。这直接弱化了企业职工的责任意识、缺乏激励性，从某种意义上讲，还增加了企业的负担。

为进一步完善待业保险制度，切实加强待业保险基金的管理，原劳动部于1989年4月21日颁布了《国营企业职工待业保险基金管理办法》（以下简称《管理办法》），进一步细化了待业保险基金管理方面的工作细则。《管理办法》规定了待业保险基金的收缴标准和待业救济金的发放标准，明确了待业保险基金的地方统筹原则，变更待业保险基金管理机构——“职工待业救济机构”为“职工待业保险机构”。《管理办法》还特别规定实行企业化管理、领取营业执照、自负盈亏的事业单位，要按照国营企业标准缴纳待业保险金，在本单位自有资金中开支，并将全民所有制机关、团体、事业单位招收的劳动合同制工人也纳入了保险范围。《管理办法》从保障对象、缴费来源、保障标准、基金管理等多个方面完善了《国营企业职工待业保险暂行规定》的不足。其中，明确规定了待业保险基金的储备金“不可用于购买股票、风险投资、长期生产项目和基建投资”，符合社会保险基金的风险防范原则，有效保障了待业保险储备金的安全性。

1987年，财政部分别于1月13日和3月21日又先后下发了《关于加强国营企业职工待业保险基金和退休养老基金财务管理的暂行规定》《国营企业职工待业保险基金和退休养老基金预算管理暂行办法》，对待业保险基金要纳入国家预算、专户储存、专款专用、实行“收付实现制”等财务预算管理细则做出了明确规定。

虽然这一阶段对社会主义经济体制下失业问题的判断仍不够清晰，但是，随着《国营企业职工待业保险暂行规定》《国营企业职工待业保险基金管理办法》等一系列相关法规的颁布，中国的失业保险制度在这一时期得到了快速发展。1990年，全国失业保险机构达2100多个，专职工作人员约1.1万人。图1-1绘制了《暂行规定》颁布后1987—1992年期间中国失业保险基金的收支情况。

（二）中国失业保险制度的正式确立：《国营企业职工待业保险规定》的颁布

自1986年开始，社会主义市场经济体制改革的逐步深入，自上而下地深化国有企业改革行动进一步推动。中共第十三次全国代表大会召开后，建立企业承包经营责任制得到了中央层面的明确肯定。1988年之后，《全民所有制工业企业承包责任制暂行条例》《中华人民共和国全民所有制工业企业法》等一系列法规、条例的陆续颁布实施，国有企业开始向“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的经营管理实体转型。1992年7月23日，国务院颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，明确指出“企业有权依照法律、法规和企业规章，解除劳动合同、辞退、开除职工”，彻底打破了国有企业职工“铁饭碗”的传统人事制度。同年10月10日，原劳动部、国家计委颁布《国家试点企业集团劳动工资管理实施办法》，要求企业集团转换经营机制，深化劳动、工资、保险制度改革，建立起与社会主义市场经济相适应的劳动用人、工资分配、社会保险和培训考核制度。

随着国有企业改革的逐步深化，配套的人事制度改革直接催生了国企内“隐性失业”问题的逐渐显现。数据显示，1989年至1991年期间，我国城镇失业人口数量不断攀升，形成了新中国历史上的第五次失业高峰。图1-2描述了1986—1992年期间我国城镇登记失业人口规模的变化。由图1-2可见，随着国企改革的深入，城镇登记失业人口自1989年以来不断攀升。针对大量待业人口涌现这一问题，劳动部发布《关于做好关停并转全民所有制企业职工安置工作的通知》，明确要求政府应建立和完善职工的待业保险制度，使职工在待业期间能够得到一定数量和一定期限的待业保险金，保证其基本生活。

失业人口急剧攀升、社会负面效应不断膨胀，作为历史转折时期的过渡性制度安排，《国营企业职工待业保险暂行规定》已经不能满足这一时期经济体制改革的需求。1993年4月12日，国务院正式颁布《国营企业职工待业保险规定》（以下简称《规定》）。相对《暂行规定》而言，新《规定》扩大了待业保险的覆盖人群，失去工作的国有企业职工几乎全部被纳入保障范围之内；降低了企业缴费标准，由《暂行规定》中占职工工资总额的1%，降低为0.6%；调整了待业保险基金的统筹层次和待遇标准，由原来的省级统筹调整为市、县级统筹；补充了对非法领取、挪用、拖欠待业保险金相关人员的法律和刑事追究责任，并强调待业保险工作应当与职业介绍、就业训练和生产自救等就业服务工作紧密结合、统筹安排。

《规定》的颁布标志着我国首次从国家立法层面正式确立了失业保险制度，是进一步完善我国现代社会保障制度框架的重要步骤，其实施对于缓解全面经济体制改革阶段国有企业消化冗员、实现劳动力的优化组合、平稳过渡起到了重要作用。但是，相对之前的《国营企业职工待业保险暂行规定》，此次《规定》并未做出根本性的改变，其实质仍属于失业救济制度，而不是真正意义上的失业保险制度，首先存在制度缺陷。其次，基金来源渠道过于单一。《规定》指出待业保险基金的主要来源是企业缴费，规定企业缴纳的保费总额为职工工资总额的0.6%，不得超过1%，保险费的利息收入和财政补贴只占极少一部分。基金来源渠道的单一性直接限制了基金的规模，有限的支付能力导致待业保险基金根本无法满足当时国有企业大批待业、离职职工的基本生活保障。同时，失业者个人仍不需要缴纳失业保险费的规定违背了社会保险制度权利与义务相对等的基本原则，对职工缺乏激励与约束性。

但不可否认，《规定》的实施标志着中国失业保险制度的正式建立，也意味着中国失业保险制度进入了实质性的发展阶段。《规定》颁布后，一些地方根据本地实际情况，扩大了失业保险的覆盖范围，将城镇集体企业、外商投资企业、私营企业及其职工，部分机关、社会团体和事业单位及其职工也纳入了失业保险的范围。为了增强失业保险基金的承受能力，部分省市还实行了个人缴费。到1998年年底，全国参加失业保险的人数达到7928万人，全年有158万人享受失业保险待遇，另有149万企业内职工享受了一次性救济。[10]

（三）中国失业保险制度的进一步规范：《失业保险条例》的颁布

基金来源单一、个人不承担缴费责任、缺乏制度激励、未能实现根本性的突破与超越等制度缺陷，限制了《规定》在经济体制改革中本应承担的积极责任。随着经济体制改革的逐步深入，建立与深化国企改革配套的现代失业保险制度的呼声日益高涨。1998年12月26日国务院第11次常务会议通过国务院第258号令，正式颁布《失业保险条例》。《失业保险条例》（以下简称《条例》）的颁布标志着我国第一次以国家正式法规的形式认可了现代失业保险制度在社会主义市场经济中的作用，体现了社会主义市场经济改革对现代失业保险制度的呼唤，也标志着我国失业保险制度进入了新的发展阶段。

此次《条例》对保险基金的缴费来源、缴费标准、待遇领取时限等多方面进行了重大调整，规定城镇企业事业单位职工需要按照本人工资的百分之一缴纳失业保险费，从根本上确立了国家、用人单位、职工个人三方合理负担的缴费原则，实现了失业保险制度缴费主体与国际接轨的重大突破，对建立以市场为导向的统一劳动力市场，实现劳动力资源的合理、优化配置，保障下岗、失业人员及其家庭的基本生活，减缓经济体制改革摩擦力起到了积极作用。表1-1对比了改革开放以来三个时期我国失业保险法规的具体细节变化。

同时，为了加强和规范包括失业保险在内的基本养老、基本医疗保险费的征缴工作，保障社会保险金的足额发放，1999年1月22日，国务院以第259号令颁发了《社会保险费征缴暂行条例》，对各项保费的费基、费率以及征收、缴纳等工作进行了详细规定，使包括失业保险制度在内的各项社会保险制度向着更加规范的方向发展。

表1-1　改革开放以来三个时期我国失业保险法规的细节变化

续表

（四）中国失业保险制度的进一步完善：《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》的颁布

20世纪90年代中期以来，随着深化国有企业改革的进一步推进，企业兼并破产、减员增效、下岗分流的节奏加快，国有企业下岗职工问题日益突出，大量下岗职工的生活保障和再就业问题引起了全社会的普遍关注。1998年6月，中共中央、国务院颁布《切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（以下简称《通知》1），要求各地普遍建立再就业服务中心，“负责为本企业下岗职工发放基本生活费和代下岗职工缴纳养老、医疗、失业等社会保险费用，组织下岗职工参加职业指导和再就业培训，引导和帮助他们实现再就业”，保障国企下岗职工的基本生活。《通知》1还指出要加大政策扶持力度，通过发展第三产业、中小型企业、劳动就业服务企业为重要途径，拓宽分流安置和再就业渠道；要深化养老、医疗、失业等社会保险制度的改革，为劳动力资源的合理配置和正常流动创造条件。

进入2000年以来，经济体制改革进入深水区，国内外经济形势波动较大，为了完善失业保险机制，提高失业保险基金的支付能力，国家层面通过颁布一系列政策推动了失业保险制度的发展。2000年8月4日，劳动部颁布《关于切实做好事业单位参加失业保险工作有关问题的通知》，要求各地劳动保障部门及其经办失业保险业务的社会保险经办机构，切实抓紧事业单位失业保险工作。2002年9月30日，国务院下发《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发〔2002〕12号），肯定了国有企业下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度和城市居民最低生活保障制度的“三条保障线”的作用，并指出要进一步积极稳妥地做好下岗职工出中心向失业保险并轨的工作方针。2005年11月4日，国务院发布《关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发〔2005〕36号）（以下简称《通知》2）中就明确提出要“建立就业与失业保险、城市居民最低生活保障工作的联动机制”，对进一步完善失业保险金的申领、失业保险金标准等具体工作给出了指导意见，并要求“进一步发挥失业保险制度促进再就业的功能，鼓励东部地区在统筹考虑地方财政就业再就业资金安排的前提下，可以结合本地实际进行适当扩大失业保险基金支出范围试点”。此外，《通知》2还提出要“逐步实现就业服务和失业保险业务的全程信息化，建立失业预警机制。”

2006年6月9日，针对当年普通高校毕业生规模猛增，就业压力较大的问题，中央14部委联合颁布《关于切实做好2006年普通高等学校毕业生就业工作的通知》，要求各级单位加强领导、落实责任，引导高校毕业生面向基层就业，加强对离校后未就业高校毕业生的就业服务和社会保障工作，切实把高校毕业生就业工作纳入就业再就业工作体系，加强统一领导和统筹协调。并规定，“离校后未就业高校毕业生可到各类人才和职业中介机构登记求职，政府举办的公共就业服务机构、人才交流服务机构、高校毕业生就业指导服务机构应提供免费职业介绍服务”。“有就业愿望的应届毕业生9月1日后仍未就业的，可到入学前户籍所在城市或县劳动保障部门办理失业登记”。“高校毕业生因短期无法就业或就业后生活仍有困难的，民政部门要及时按照有关规定为符合条件的高校毕业生提供最低生活保障或临时救助”。

2008年3月19日，《关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》（国办发〔2008〕11号）指出：应“尽快修订《失业保险条例》，完善失业保险制度，扩大参保范围，加快把从事服务业的个体经营户、非正规就业人员、农民工纳入失业保险覆盖范围”。

2006年1月11日，原劳动和社会保障部发布《关于适当扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知》（劳社部发〔2006〕5号），要求“自2006年1月起，在北京、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东7省、直辖市开展适当扩大失业保险基金支出范围试点工作”。其中，对失业保险基金收支平衡、权利与义务相统一、合理安排失业保险基金与促进就业财政资金的原则，失业保险基金的使用范围做出了规定。同时，还进一步要求“试点地区应进一步加强失业保险扩面征缴工作，完善失业保险金申领办法和条件，合理确定失业保险金标准，及时掌握失业人员求职、参加职业培训和再就业状况，实现失业保险与促进就业的良性互动”。

2008年12月20日，针对国际金融危机对我国经济的影响不断加深，国内就业压力明显增大，人社部联合财政部下发了《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》（人社部发〔2008〕117号），允许困难企业在2009年内“缓缴社会保险费”；“阶段性降低城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的费率”，并明确表态可以“使用失业保险基金帮助困难企业稳定就业岗位”。该《通知》指出，“失业保险基金结余较多的统筹地区在确保当前和今后一个时期按时足额支付失业保险待遇的前提下，可通过开展扩大失业保险基金使用范围试点，对采取在岗培训、轮班工作、协商薪酬等办法稳定员工队伍，并保证不裁员或少裁员的困难企业，使用失业保险基金支付社会保险补贴和岗位补贴。补贴执行期为2009年之内，补贴期限最长不超过6个月。社会保险补贴标准参照当地就业资金对就业困难人员的社会保险补贴标准执行，岗位补贴标准参照当地失业保险金标准确定”。有学者将此归纳为“一缓一减两补贴”。这一举措体现了失业保险制度在经济周期中的熨平、缓冲作用，发挥了失业保险制度在社会主义经济体制改革中的重要作用。

2009年7月31日，东部7省（市）扩大失业保险基金支出范围试点期限3年过去后，为应对国际金融危机，进一步发挥失业保险基金预防失业、促进就业的作用，人社部联合财政部下发了《关于延长东部7省（市）扩大失业保险基金支出范围试点政策有关问题的通知（人社部发〔2009〕97号）》，要求7省试点期限延长1年，努力提高失业保险基金统筹层次，继续完善省级调剂金制度，加大省级调剂金筹集和调剂使用力度。

从这一时期的整体情况来看，我国失业保险制度在中央层面的重视与推动下得到了全面完善，参保人数、基金规模、享受人数等都有了较大增长，在保障失业人员及其家庭的基本生活、维护社会稳定、促进失业人员再就业，及积极配合国企改革、分流、安置富余职工方面都起到了重要作用。

二、改革开放以来中国工伤保险制度改革回顾

我国的工伤保险制度改革，伴随我国改革开放的进程，经历了从初期的改革方案设计，到明确工伤保险社会统筹制度模式、开展工伤保险改革试点直至建立工伤保险法律制度体系等一系列过程。

（一）改革开放初期我国工伤保险制度改革方案的提出

我国工伤保险制度的改革，实际上从20世纪80年代，亦即改革开放初期已开始酝酿。1988年，原劳动部拟定了《关于企业职工保险制度改革的设想（讨论稿）》，并在当年12月召开的全国劳动厅局长会议上征求了意见，在这个方案中已形成了工伤保险制度改革框架。

1989年3月，劳动部保险福利局在烟台召开了社会保险制度改革座谈会，提出了关于工伤保险制度改革的原则意见：一是必须走社会化道路；二是调整工伤待遇，对全残职工根据残废等级发给长期残废金和一次性残废补助费，对工亡待遇适当提高丧葬费标准和供养直系亲属抚恤费，建立一次性抚恤制度；三是建立工伤保险待遇随物价上涨和人民生活水平提高定期调整的制度；四是按照“以支定收、略有结余”的原则，实行行业差别费率和浮动费率，建立工伤保险基金。

1990年《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》和1991年《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中都提出，要努力改革工伤保险制度。

（二）社会统筹制度模式的建立和改革试点范围的不断扩大

进入20世纪90年代后，我国建立工伤社会保险制度的条件日趋成熟，并具备在全国范围开展改革试点的基础。1993年中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制改革若干问题的决定》中，明确提出要“普遍建立工伤保险制度”。1994年，工伤保险作为五项社会保险之一载入《劳动法》，并适用于中国境内的企业、个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者。而在此前后，全国的一些地区已陆续开展了工伤保险制度的改革试点，重点是建立基金统筹，规范待遇结构和标准，取得了一定成效。但各地政策的不一致必然导致实践的矛盾和冲突，最终将影响工伤保险的形象和效果，而这一状况只有通过颁布全国统一的工伤保险政策文件才能改变。

为配合《劳动法》的贯彻实施，1996年，原劳动部在总结各地试点经验的基础上颁布了《企业职工工伤保险试行办法》（劳部发〔1996〕266号），并在全国范围组织实施，要求到20世纪末，要有90%以上的市县实现改革。该文件的颁布，标志着工伤保险社会统筹制度模式的正式确立。同年，国家技术监督局发布了《职工工伤与职业病致残程度鉴定标准》（GB/T16180—1996），为工伤保险伤残鉴定提供了政策依据。此外，2001年颁布的《职业病防治法》和2002年颁布的《安全生产法》《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》（国务院令第352号）中都明确提出，用人单位必须依法参加工伤社会保险。

《企业职工工伤保险试行办法》颁布后，通过几年的改革实践，取得了较好成效，为进一步深化工伤保险制度改革积累了经验。

（三）我国工伤保险法律制度的建立和政策体系的形成

随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立，社会经济成分、组织形式、就业方式日益多样化；同时，一些乡镇企业、生产技术及管理水平相对落后的企业和劳动密集型企业，劳动安全与职业健康力量薄弱，职业危害状况还十分严重。《企业职工工伤保险试行办法》的法律效力低、覆盖面小、统筹层次不高、政策不完善等问题逐步凸显出来。2001年国务院把《工伤保险条例》正式列入国务院的立法计划，2003年4月27日，在广泛论证、多次征求各方面意见的基础上，国务院正式颁布了《工伤保险条例》（国务院令第375号）。《工伤保险条例》的颁布，标志着中国工伤保险制度改革进入法制化阶段。

《工伤保险条例》颁布后，为配合条例的贯彻实施，原劳动和社会保障部和有关部门又先后颁布制定了一系列配套规章和政策，包括《工伤认定办法》（劳社部令第17号）、《关于工伤保险费率问题的通知》（劳社部发〔2003〕29号）、《关于劳动能力鉴定有关问题的通知》（劳社部发〔2003〕25号）、《因工死亡职工供养亲属范围规定》（劳社部令第18号）、《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》（劳社部令第19号）、《关于实施<工伤保险条例>若干问题的意见》（劳社部函〔2004〕256号）、《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》（劳社部发〔2004〕18号）、《关于铁路企业参加工伤保险有关问题的通知》（劳社部函〔2004〕257号）、《关于做好煤矿企业参加工伤保险有关工作的通知》（劳社部发〔2005〕29号）、《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》（劳社部发〔2005〕36号）、《关于实施农民工“平安计划”加快推进农民工参加工伤保险工作的通知》（劳社部发〔2006〕19号）、《关于做好建筑施工企业农民工参加工伤保险有关工作的通知》（劳社部发〔2006〕44号）、《劳动能力鉴定职工工伤与职业病致残等级》（GB/T 16180—2006）、《关于加强工伤保险医疗服务协议管理工作的通知》（劳社部发〔2007〕7号）、《关于印发加强工伤康复试点工作指导意见的通知》（劳社厅发〔2007〕7号）、《关于做好老工伤人员纳入工伤保险统筹管理工作的通知》（人社部发〔2009〕40号）、《关于开展工伤预防试点工作有关问题的通知》（人社厅发〔2009〕108号）、《关于印发农民工平安计划二期工作方案的通知》（人社厅发〔2009〕28号）、《关于推进工伤保险市级统筹有关问题的通知》（人社部发〔2010〕20号）、《关于印发国家基本医疗保险工伤保险和生育保险药品目录部分药品名称剂型调整规范的通知》（人社厅发〔2010〕58号）等，就工伤认定的范围、工伤保险费率、劳动能力鉴定、供养亲属、农民工参加工伤保险、工伤保险药品目录、工伤医疗服务管理、工伤康复等作了进一步具体的明确规定，各省、自治区、直辖市也都先后印发了本地区的工伤保险实施办法，结合各地实际，细化了一些政策标准。

随着中国经济社会的发展，在《工伤保险条例》实施过程中出现了一些新情况、新问题。于是，2010年12月《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》（国务院令第586号）发布，2011年1月1日起施行，同年颁布的《社会保险法》将工伤保险写入其中，并做出了详细规定，工伤保险制度不断走向成熟和完善。

为贯彻实施新《工伤保险条例》和《社会保险法》，人社部和相关部门又发布了新《工伤认定办法》（人社部令第8号）、新《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》（人社部令第9号）、《部分行业企业工伤保险费缴纳办法》（人社部令第10号）、《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》（人社部令第13号）、《关于做好工伤保险费率浮动工作的通知》（人社厅发〔2011〕93号），修订了《煤炭法》《建筑法》《职业病防治法》，以及发布了《关于进一步做好事业单位等参加工伤保险工作有关问题的通知》（人社部发〔2012〕67号）、《关于进一步做好工伤预防试点工作的通知》（人社部发〔2013〕32号）、《关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号）、《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》（人社部令第21号）、《职业病诊断与鉴定管理办法》（卫生部令第91号）等政策文件。至此，贯穿中央和地方工伤保险的法规和政策标准体系已基本形成。

三、改革开放以来中国生育保险制度改革回顾

生育保险是国家和企业为怀孕和分娩的妇女提供医疗服务、生育津贴和产假，以保证那些因生育而造成收入中断的妇女和孩子的基本生活的一种社会保险制度。[11]中华人民共和国成立以来生育保险的发展大体可以分为三个阶段：生育保险的初建期（1949—1978年）、生育保险的改革期（1979—1993年）、生育保险的发展与完善期（1994年至今）。

中华人民共和国成立初期我国并没有建立单独的生育保险险种，而是在《中华人民共和国劳动保险条例》（1951年）中规定了生育待遇，主要是产假和生育补助费。1955年国务院《关于女工作人员生产假期的通知》对国家机关女工作人员的生产假期和工资做了明确规定。建国初期的生育保险针对不同对象分成两个部分，企业员工和机关事业单位员工。前者的覆盖范围是职工有100人以上的工厂、矿场及其附属单位，基金是劳动保险的一部分，全国总工会是劳动保险的领导机构，劳动部是监督机构；后者的覆盖范围是机关事业单位的女职工，生育保险金作为公费医疗经费的一部分由各级人民财政列入预算，由卫生部门负主要责任；二者的保险待遇基本相同。[12]1969年财政部《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》中规定国营企业一律停止提取劳动保险金，意味着国家统筹的生育保险转变为企业生育保险，女职工的生育保险责任落到了企业的头上。

改革开放后，企业自负盈亏，生育保险仍然由企业负担，为了减轻负担，企业或者尽量不招聘女工，或者对女工的生育保险大打折扣，对女性的就业带来不公，生育保险不得不进行改革。1988国务院颁布了《女职工劳动保护规定》，对女职工的健康、就业、怀孕期间的工作、产假、哺乳等做了规定；1992年《中华人民共和国妇女权益保护法》出台，规定“妇女在经期、孕期、产期、哺乳期受到特殊保护，国家推行生育保险制度，建立健全与生育相关的其他保障制度”。自此，生育保险制度开始恢复和发展，并从企业单独责任逐渐向社会共担转变。

1994年7月的《劳动法》和10月的《中华人民共和国母婴保健法》对女职工怀孕期间的工作和孕期保健做了具体说明；1994年12月劳动部颁布《企业职工生育保险试行办法》，生育保险按照“以支定收、收支基本平衡”的原则筹集资金，建立生育保险基金，女职工生育的检查费、接生费、手术费、住院费和药费由生育保险基金支付。这些政策实施强化了女职工生育保障，对妇女就业也起到积极作用。2005年《中华人民共和国妇女和权益保障法（修正）》；1995年、2001年和2011年分别出台了1995—2000年、2001—2010年和2011—2020年《中国妇女发展纲要》，进一步完善和推进生育保险制度的发展；2012国务院颁布《女职工劳动保护特别规定》，对减少和解决女职工因生理特点带来的特殊困难做出规定，保护女职工的健康。