第二节 公众能源利益
一、公众能源利益的概念
公众能源利益是指公众所享有的获得基本能源供应与服务的利益。公众的基本能源需求主要包括两类：一是个人和家庭为了生活目的的基本能源需求；二是提供社会公共或者基本服务的单位（如国家或者政府机关、学校、消防等）因提供社会公共或者基本服务所要求的基本能源需求。对于不同的能源（如石油、天然气、电力、供热等），公众的基本能源需求存在程度上的差异。公众能源利益问题的实质是如何满足社会大众的基本能源需求，实现社会正义。因为，燃料贫困与人类福祉之间具有密切联系。从生命健康方面来说，燃料贫困影响婴儿成长发育，影响青少年和成年人的精神健康。从人权的角度来看，能源是多项人权得以实现的重要保障乃至前提条件。
公众能源利益问题产生的主要原因是，在一国不同区域之间由于经济和社会发展水平差异较大，或者某一特定区域内不同社会阶层之间由于经济实力的差异较大，从而导致在能源公用事业领域，某一（些）区域的全部或者部分人群的基本能源需求得不到满足。这样就需要国家和政府采取措施，实现能源领域的社会分配正义。
可以认为，公众能源利益是通过国际人权法加以确立而国际化的。《世界人权宣言》第25条和《经济、社会及文化权利国际公约》第11条明确规定人人享有相当生活水准权。要实现这一人权，持续地通过烹调、取暖、照明、能源、卫生设备等途径获得食物、住房、服务与基础设施就非常关键。2010年12月联合国大会第65/151号决议将2012年确定为“人人享有可持续能源”国际年，并且确定到2030年实现“现代能源服务的普遍获得”的目标。不少国家已经在法律上就公众能源利益作出了规定。例如，法国2000年《电力公共服务现代化和发展法》第1条规定：电力公共服务旨在以符合公共利益的原则下，保障全国的电力供应；它有助于通过满足每个人的获得电力供应的权利，增强社会凝聚力。为了保障贫困人口享用能源的权利，其2013年《反贫困法令》规定，符合条件的贫困个人或家庭有权利向地方政府申请保障其能源供应，享受福利电费和燃气费。
对于公众能源利益的内容，尽管不同国家的规定不同，但是应该包括以下三个基本方面：一是能源或者供应服务的可获得性。例如，印度2007年《电力法》第6条规定，中央政府和有关邦政府应当共同努力，完善农村电力基础设施和农村电力化工程，向农村地区供应电力，从而解决印度农村电力的可获取性问题。二是能源或者供应服务价格上的可负担性。美国对低收入家庭进行的能源援助，英国解决燃料贫困问题，法国2013年《反贫困法令》规定贫困个人和家庭有权享受福利电费和燃气费，解决的都是能源或者供应服务价格上的可负担性，确保低收入或者贫困的个人和家庭以能够负担得起的价格获得能源及其供应服务。三是，能源供应的可靠性问题。它要求能源供应应该稳定、可靠，不应该供应不足，或者没有特殊情况时常有中断。
二、公众参与：公众能源利益的重要实现路径
能源事务公众参与，作为一种程序，是指因公共机构关于某一（拟）决策能源事项（例如，一个项目、一个方案、一项规划、一项政策）（可能）遭受其正面或者负面影响的，或者对该（拟）决策事项感兴趣的个人、法人或者其他组织，通过交流信息、发表意见以及明确表达利益诉求等方式，旨在影响公共机构关于该（拟）能源决策事项的决策或者结果的过程；作为一种法律上的权力/权利，是一国公民所享有的并可通过其所在国有关团体、组织或者机构实施的国内法上的权力/权利，公共机构负有职责和义务考虑国内公众的意见并给出在能源决策中采用或者不采用的理由，国内公众享有获得法律救济程序的权利。[102]公众参与是保证公众能源利益的重要手段。从内容上看，公众参与权主要包括知情权、提议权、决策参与权、监督批评权、损害诉讼权等权利。
能源事务公众参与可以矫正能源领域的市场失灵和政府失灵。首先，公众参与可以矫正能源市场失灵。在以市场为基础的经济制度中，市场主体运用各自的资源和优势，通过公开的自由竞争来实现各自的利益诉求。但是，如果市场主体之间的实力存在巨大差异，竞争结果将是强势群体占得优势，弱势群体处于被动和不利的地位。实践证明，引入公众参与有利于矫正能源市场失灵的不利影响。其次，公众参与可以矫正能源政府失灵。由于能源产业事关国家安全、民生保障、生态环境和经济发展等宏观事项，市场经济发达国家都无一例外地对能源领域实施着虽然不同却总体上程度较大的政府监管[103]；在一些国家还存在着政府或者通过其代理人（国有、国营或者国控企业）的垄断。如果政府在纵向治理过程中缺乏与公众进行充分联系和沟通的动力，就会导致公众的利益诉求，尤其是弱势群体的利益诉求，或者不能纳入政府治理的合理考量之中，或者扭曲市场。公众参与可以为能源市场中的供方和需方，能源市场主体的强势方和弱势方，能源领域的长期、中期和短期利益方提供一个公平的交流、博弈平台和机制，促进政府的能源监管决策和垄断监管措施更加合理，在保护弱势群体的同时符合市场导向，避免政府失灵。
从外延上看，公众参与应该包括公众有权通过适当的途径获得公共机构所掌握的关于（拟）决策事项的信息，有权获得参与公共机构决策程序的机会并进行参与，以及对其本国（拟）决策事项，通过本国法律救济程序获得救济这三个部分。[104]据此，能源事务公众参与的主要内容应该包括公众获得（拟）决策能源事项的信息、获得参与能源决策程序的机会并进行参与，以及通过法律救济程序获得救济这三项内容。
首先，在作出能源事项决策之前，有关行政机关和其他公共机构必须就拟决策能源事项进行充分和有效的信息披露。其次，在作出决策的过程中，严格按照法定程序将拟决策能源事项的信息向公众公开，允许符合法律规定的利益主体查阅和获取有关文件档案。最后，有关行政机关和其他公共机构必须对能源事项的决策结果以及形成过程、考量因素及权衡予以公开。特别是对于那些可能会对生活、生产和生态环境产生重大影响的能源事项决策，更应该如此，从而使公众充分知悉。
有关行政机关和其他公共机构在进行能源决策时，尤其是在涉及公共利益和安全的重大能源决策时，必须高度重视公众参与，增强能源决策的科学性和可接受性。首先，必须给社会公众以参与能源决策的机会。变相剥夺公众参与机会的做法有很多，例如，不合理地限制参与主体的范围和参与方式，从告知时间到参与活动（结束）之间的有效期间很短，告知方式的受众范围很小，等等。其次，必须保障社会公众能够切实参与到能源决策程序中来。实践中变相剥夺公众有效参与的做法也不少，例如，限定参与者的发言时间，不给参与者提供展示其观点、意见或者建议的设备，等等。
公众参与能源决策方面经常受民众关注的有能源建设项目环境评价、能源价格决策等。公众参与原则是环境与资源保护法的基本原则之一。就能源建设项目而言，需要对公众参与项目进行环境影响评价，规定详细的参与条件、程序，给予公众充分发表意见的机会，并保障其按照法律规定的程序能够实际参与到决策中去。西方发达国家核电站建设的经验表明：公众对国家发展核能的参与程度，决定了公众对发展核能的接受程度；广泛而充分的公众参与，有助于国家核战略的民主决策和科学决策；即便发生核事故，公众参与有助于政府采取更得力的处置措施，将事故危害和影响控制在最小限度。[105]
在能源价格决策上，引入行政听证制度对于提高政府能源价格决策的科学性和透明度，促进政府价格决策民主化和规范化具有重要的意义。事关民生的能源产品和能源服务具有社会公共性和不可或缺性，因而在制定和调整相关能源的价格时，应该考虑这两个特性，注意照顾能源消费者的弱势地位。从善治角度出发，制定和调整相关能源价格的过程中引入价格听证制度非常必要。根据我国《价格法》第23—25条的规定，对于关系群众切身利益的公用事业、自然垄断经营性质的能源商品和能源服务价格的制定和调整，应当适用听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。目前，我国各地天然气零售价格和电力零售价格在进行制定和调整时，均举行听证会，贯彻了能源价格决策民主化的要求。我们认为，为了提高行政决策的科学化、民主化和效率化，对有些能源商品和能源服务，还可以实行对定价机制进行听证，通过民意调查等其他措施克服单纯听证方式的弊端。
法谚有云：“没有救济，就没有权利。”作为权力/权利的公众参与，需要有相应的救济程序予以保障。如果公众参与的权利人无法获得（拟）决策能源事项的信息却无从申请或者申诉、起诉，如果权利人被剥夺了参与能源决策程序的机会、被限制乃至剥夺了进行实际参与的权力/权利却无从申诉、起诉，如果权利人无从得知决策结果和作出决策的理由就无从判断决策的科学、公正及合理与否，如果权利人不能对错误的决策提出异议并享有寻求公正裁决的程序，公众参与的权力/权利、制度就徒有虚名。因此，健全的公众参与制度必须有法律救济程序，保障权利人能够获得信息、享有参与机会并实际参与、能够对不公正的决策程序和结果提出异议并享有寻求公正裁决的程序。正如国内有学者所提出的，听证结束后，如果能源主管部门的决策结果是实施能源项目的，异议者在符合法定条件的情况下可以向法院提起诉讼。[106]