二、切实、公平享用原则

国家要保证，并在必要情况下促进全体公民切实并公平地参与文化生活、享用文化利益，这就是文化法上的切实公平享用（actual and equitable access）原则，其中包括两个层面：切实享用即享用文化的权利和自由不只是法律上的可能，而且也是现实中的事实；所谓公平享用是指，包括所有地区与阶层、所有经济与生理状态的所有公民，都能够平等地、无差别地参与文化生活、享用文化利益。而切实与公平的文化享用都需要政府承担起积极作为的义务。

上文所述文化自由属于一种消极性权利，他人和政府不得妨碍、政府必须依法保护公民自由参与文化活动；而人人切实并公平享用文化则具有积极权利（positive right）的意味，因为政府应该为此负有积极义务（positive duty），采取积极的法律和措施，促使每个公民能够实际地享有文化利益；对于文化活动中的弱势群体，政府还需采取必要的差别措施，帮助其平等地、无差异地享用文化利益。[33]

传统政治哲学与法学理论对消极自由和积极权利做出区分，目的在于强调消极自由的重要性，避免公权力的积极作为损害到公民的基本自由。依据此种法理，消极意义上的文化自由以及相关的表达自由保护等被奉为至上，国家不得采取任何措施干预公民的文化活动自由，同时，国家也没有义务促进文化活动。所以，较早时期的国内宪法很少为国家规定积极实现文化权利的义务，更没有规定促进文化产业发展的国家责任，如美国、法国宪法等。

但在现代社会，由于社会与经济发展的复杂性，人们逐渐认识到，为了让所有人能够切实而公平地享受其基本权利，在防止政府干预公民自由的同时，应该让政府承担起积极作为的义务，满足公民实现其基本权利的需要。这正是第二代人权即经济、社会与文化权利得到广泛认可的社会背景。1966年通过的《经济、社会和文化权利国际公约》第15条第1款规定了文化自由权之后，第2款规定，“缔约各国为充分实现这一权利而采取的步骤应包括为保存、发展和传播科学和文化所必需的步骤”，第4款又规定，“缔约各国认识到鼓励和发展科学与文化方面的国际接触和合作的好处”，就体现了国家积极义务原则。

按照人权学者提出的人权实现方式，国家承担着多层面的人权义务，即尊重（respect）、保护（protect）、满足（fulfill）或确保（ensure）、促进（promote）。如果说上述文化自由原则要求国家承担起尊重并保护公民自由从事文化活动的义务，切实公平享用原则就对国家课以确保和促进的义务，即要求国家采取必要措施，促进文化权利的充分实现。[34]由此，随着文化权利被国际社会接受为一项基本人权，在当代法律实践与文化政策背景下，为了确保和促进公众文化权利的实现，国家被赋予了积极的文化义务，从而为文化法律实践提出原则性要求，即遵循文化产业促进原则、文化多样性原则等。

一般认为，《魏玛宪法》已经涉及文化事业发展中的国家义务，其第142条规定，“国家应保障对学术研究的保护与支持”，为国家承担文化义务奠定了基础。德国联邦宪政法院的解释认为，《德国基本法》第5条为科学和艺术自由规定了正面客观权利，德国政府因此有责任保证并维持科学和艺术繁荣的环境。[35]到了晚近时期，受世界人权运动的影响，新诞生的宪法大都规定了促进文化发展的条款。比如，1978年《西班牙宪法》序言规定，“推动文化和经济的进步以保证所有人良好的生活质量”，其“公民权利与义务”标题下的第44条规定，“公共权力推动并监督所有人有接触文化的权利”“公共权力为总体利益促进科学和科学技术研究”。1982年《葡萄牙宪法》尤为突出，其第9条规定的国家任务包括“通过经济与社会结构的改造与现代化……有效实现经济、社会、文化与环境权利”，它还专门设立一节“文化方面的权利与义务”，规定“与媒体、文化协会与基金会、文化娱乐机构、文化遗产组织、居民组织和其他文化机构合作，促进文化民主化，鼓励并确保全体公民享用文化娱乐与创造成果”（第73条）。

我国《宪法》在文化方面着墨颇多，以多个条款表明国家负有确保、促进公民切实、公平地享用文化利益的义务。比如，“国家……逐步改善人民的物质生活和文化生活”（第14条第3款）；“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平”（第19条第1款）；“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。”（第22条第1款）；“……国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助”（第47条）。

在实践中，无论宪法是否包含明确的义务规定，各国经常采取各类积极措施，以切实保障公民文化权利的实现。这些措施大致包括两大类，即提供文化服务和促进文化产业，其中，政府直接创办或资助、具有非营利性的公共文化机构与设施常被我们称为文化事业；而营利性文化机构、文化的市场供应则多被我们称为文化产业（参见有关部分的阐述）。无论是对文化事业还是文化产业，各国为了依法进行常态化提供或支持，大都制定了相关法律以作为保障。

“公共文化服务是实现公民基本文化权益的主要途径”，“被视为政府公共服务的一部分，是政府主导、社会参与形成的满足公众文化需求、保障公众文化权益的各种公益性文化机构及服务的总和”。[36]作为公共文化服务的核心载体，各国均通过政府创办或出资，设立了各种各样的文化设施，由广大民众免费或低价享用。这些设施主要包括公共图书馆、博物馆、各类文化馆、科技馆、剧院以及公共电台电视台等。不少国家专门制定公共图书馆法、博物馆法或文化基金法等。

在西方，法国是采取政府直接资助公共文化事业的代表，它所采取的政策模式被称为政府主导、文化政策中心型。[37]近代法国之所以被称为西方文化的中心，得益于法国政府对文化事业的全面支助。比如，1660—1680年间，路易十四相继创立舞蹈学院、挂毯制作坊、铭文经石学院、绘画和雕塑学院、科学院、巴黎天文台、音乐学院、建筑学院、巴黎喜剧院等国家资助和管理的文化机构。[38]1959年，现代法国成立文化事务部，职责是“使最大多数法国人能够获得人类、尤其是法国的文化杰作，确保他们对我国文化遗产的兴趣，支助精神创造以及使之丰富充实的艺术作品”[39]。为此，法国政府制定了一系列促进文化成果享用的政策。比如，在“文化遗产日”，博物馆等文化设施免费向公众开放；法国各地都建有公共图书馆，居民可免费借阅，临时居住的外国人也可办证借阅馆内藏品。[40]

而在文化领域贯彻自由主义的美国政府主要以间接方式支助非营利性的文化事业。1965年，美国通过《艺术与人文基金法》（National Foundation on the Arts and the Humanities Act），创立国家艺术基金会与国家人文基金会，成为美国政府资助文化艺术的主要渠道；同时，美国较多地依靠对非营利性文化机构的税收政策来间接支持文化事业。

公平享用原则是平等权在文化领域的体现，它要求国家在提供公共文化服务时要做到人人平等。然而，由于客观存在的主体差异，如不同公民因地区、种族、贫富以及知识状况等差别，导致某些公民参与文化活动、享用文化利益的主观能力与客观条件不足，使其无法像其他公民那样切实享用文化利益，国家便有责任以法律或政策手段予以帮助。20世纪60年代，法国文化部建立之后，便采取了所谓文化民主化（cultural democratisation）政策：使法国公民广泛获取优秀文化与文艺杰作。[41]针对法国重要文化设施多集中于巴黎的现状，当代法国政府实施文化分散（cultural decentralisation）政策，将文化资金、设施等分散到各地，20世纪90年代中期以来尤其如此。希拉克1995年上任总统后不久即宣布，在他任职期间，不再在巴黎开工大型文化工程，文化部也宣布，此后10年政府文化投资的2/3用于外省，重要文化设施大部分建于外省。分散政策的目标是要实现三个平衡：巴黎与外省的平衡、城市与农村的平衡、市区和郊区的平衡。[42]德国政策要求政府平等保护各类艺术，禁止区别对待；宪政法院指出，“艺术与科学的园林之树，必须具备同样机会以开花结果”[43]。

在我国，《宪法》规定，“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展”（第4条第2款）。我国台湾地区“文化创意产业促进法”专门为特殊群体的文化享用创造了特殊法律机制，这包括：“政府应于高级中等以下学校提供美学及文化创意欣赏课程，并办理相关教学活动”（第13条），“‘中央’主管机关得编列预算补助学生观赏艺文展演，并得发放艺文体验券”（第14条），营利性单位为弱势团体捐赠者、为偏远地区文化创意活动而捐赠者，可享受税收优惠（第26条）。

为了实现文化事业大发展，我国于2012年颁布的《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》正是本着切实、公平享用这一原则，提出了构建公共文化服务体系的目标，即“按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，以公共财政为支撑，以公益性文化单位为骨干，以全体人民为服务对象，以保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益为主要内容，完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系”；其实现方式包括，“加强文化馆……等公共文化服务设施……建设并完善向社会免费开放服务”。我国于2016年底通过的《公共文化服务保障法》充分体现了保障公民切实公平享用文化利益的基本原则。该法本着政府责任、政府主导、政府支持的原则，以满足公民基本文化需求为主要目的，要求加强公共文化服务体系建设，确保向全社会提供公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务；同时，鉴于现实中存在的地区、民族、人群等各方面的实际差异，该法采取差异对待的措施。

另外，作为特殊法律领域，著作权制度的设计也体现了公平享用原则。其主要表现是，各国法律和国际公约都为特殊群体的文化享用规定了著作权限制制度。比如，为确保残疾人士的文化享用，《欧盟信息社会著作权指令》序言要求，“在任何情况下都很重要的是，成员国要采取必要措施，为遭遇残疾的人士提供享用作品的便利”。依照《美国著作权法》，复制或发行已经出版的非戏剧性文字作品，如果是以特殊格式复制或录制，专门为盲人或其他残疾人所使用，则不构成侵权。[44]这一例外规定只适用于“其首要任务是为盲人或其他残疾人提供涉及培训、教育或适应性阅读或信息获取特殊服务的非营利机构或政府部门”[45]。我国《信息网络传播权保护条例》也规定，以盲人能够感知的独特方式向盲人提供已经发表的文字作品，只要非以营利为目的，就属于合理使用，无需经过授权或支付费用。

一些国家的著作权法还就少数族群规定了必要的文化差异政策。如我国《著作权法》第22条第1款第（11）项规定，将中国公民、法人或者其他组织已经发表的以汉语创作的作品翻译成我国少数民族语言文字作品，在国内出版发行的，属于合理使用，无需经过授权、不必支付费用。