第六节 土地及自然资源的所有及使用原则
土地及自然资源，是人类社会赖以生存和发展的基本物质条件和基础。在人多地少的香港和澳门地区，土地资源奇缺，经济和社会的发展对土地的需求却越来越大，特别是在市场经济高度发展的港澳社会中，房地产越来越商品化，土地的价值越来越高。但同时，在香港和澳门，可供开发、利用的土地却越来越少。在回归前的香港，每年大约减少100公顷耕地或农地。因此，土地对于香港、澳门的经济发展和社会稳定，将起到十分重要的作用。
两部基本法总则第7条规定，香港、澳门特别行政区境内的土地和自然资源属于国家所有，由香港、澳门特别行政区政府负责管理、使用、开发、出租或批给个人、法人或团体使用或开发，其收入全部归香港、澳门特别行政区政府支配。这一规定明确了香港特别行政区内土地和自然资源的所有权和使用权的归属及保护，确定了特别行政区的土地管理制度。
一、土地及自然资源归国家所有
香港、澳门自古以来就是中国的领土。自从英国、葡萄牙分别占领香港、澳门后，殖民统治者就首先取得了对土地的占有权。英国明确宣布，香港的所有土地均属英王所有，由港督代表王室处理。唯一例外是港岛花园道圣约翰大教堂所在地段，其土地的永久业权归教会所有。其他所有地段的业主，都只能取得土地的使用权，并不享有土地的永久业权。
鉴于香港、澳门社会的实际情况，两部基本法都明确规定，香港、澳门特别行政区境内的土地和自然资源，原则上属于国家所有。这是由香港和澳门特别行政区的地位决定的，是我国恢复对香港、澳门行使主权的必然要求和结果，体现了国家对香港、澳门特别行政区的管辖。
在澳门回归前，土地原则上属于澳葡政府所有，但与香港不同的是，澳门有少量的私有土地。澳门法律规定政府有权出售少量的、符合法定条件的土地给私人所有，这就形成了澳门有一部分私有土地的现状。回归前，澳门大约有10%的土地属于私有土地（约1.7平方公里）。
在澳门法律上，可出售的土地有三方面的严格限制。第一，必须是无法进行正常建筑的零星地段；第二，可供出售的土地与申请人现有业权相连；第三，申请人以外的其他业主或相连地段的承批人无法利用该土地。在实际做法上，澳葡政府严格控制土地的出售。
不过，鉴于澳门存在私有土地的情况。在确认土地国有的前提下，《澳门基本法》第7条明确规定，除在澳门特别行政区成立前已依法确认的私有土地外，属于国家所有。这就是根据澳门的实际情况，允许保留部分原有法律已承认的私有土地。承认并允许保留澳门的一部分私有土地，完全是从澳门实际情况出发作出的规定。土地归国家所有是原则，允许保留私有土地不过是一个例外。
由于香港过去没有私有土地，因此，《香港基本法》没有规定允许私人取得土地的所有权，这是两部基本法在土地所有及管理制度规定方面的重大区别。
按照《澳门基本法》第7条的规定，在澳门特别行政区成立后，既然土地属于国家所有，也就再也不允许出售澳门的土地给私人所有了。但是，对于在澳门特别行政区成立前，由澳葡政府依法出售的私有土地，则采取尊重实际，承认现状的立场，继续承认和保护过去已有的私有土地。
二、土地及自然资源的使用和开发
按照两部基本法的规定，在确认国家拥有香港、澳门特别行政区土地及自然资源所有权的前提下，国家授权香港和澳门特别行政区政府负责管理、使用、开发、出租土地及自然资源。
在管理、使用过程中，香港、澳门特别行政区政府有权把土地及自然资源批给个人、法人使用或开发。所得的全部收入，全部归香港和澳门特别行政区政府支配。
两部基本法的这一规定，明确了特别行政区的土地所有权及使用权、收益权可以分离，明确了特别行政区政府在管理土地及自然资源方面所拥有的权力，及对土地收益的支配权。基本法的这一规定，充分体现了“一国两制”的方针，既维护了国家的主权，又赋予了特别行政区享有高度的自治权。
两部基本法在确立特别行政区的土地制度时，一方面明确土地及自然资源归国家所有，从贯彻“一国两制”的方针来看，这体现了“一国”的要求，维护了国家的主权。另一方面，基本法又明确规定特别行政区的土地及自然资源，由特别行政区负责管理、使用、开发。这就从法律上赋予香港、澳门特别行政区享有土地的使用权。
所谓“所有权”，是指法律关系主体依法对自己的财产享有占有、使用、收益、处分及排斥他人干涉的权利。财产所有权包括了上述占有、使用、收益、处分等四项积极的权能。“占有”是指对物的实际控制和支配；“使用”是指对物所有的物理功能的利用；“收益”是对物产生的孳息的取得；“处分”是在法律上或事实上将物予以转让或消费。在商品社会中，法律通常允许所有权的四个权能中的一项或几项可以合法地由他人行使，这就形成了所有权权能的分离。
“使用权”是法律关系主体依法占有、使用非所有物的权能，使用权的对象或客体，主要是土地、房屋等不动产。使用权包括占有、使用和收益的权能。使用权的取得，通常由协议或法律规定。
按照基本法的规定，香港、澳门特别行政区的土地及自然资源，原则上归国家所有。国家把特别行政区土地及自然资源的管理、使用权授予给特别行政区，于是，特别行政区就可以非所有人的名义，管理和使用特别行政区的土地和自然资源，包括占有及使用土地，取得因使用土地获得的收益。
1.港英政府对土地的管理
在回归前，香港的土地归英王所有，港英政府代表英王管理香港的土地，以批租（批出）的方式，将土地的占有权租让给承租人。港英政府以土地所有人的身份批租香港的土地时，一般采用公开拍卖、招标和私下协议三种方式。
（1）公开拍卖。凡是政府批出商业、工业及住宅用途的土地时，均可以拍卖形式批出。在拍卖前的一定时期内，政府将拍卖地段的面积、用途等条件公布，以便竞投者估价。拍卖在指定的时间、地点公开进行，竞投者用举手方式竞价，最后由出价最高者取得该土地的使用权。
（2）招标。港英政府对于一些大片的土地，或受城市发展规划严格管制的土地，通过招标的方式批出土地。竞投者根据批地条件，参加投标。原则上价高者中标，但政府有权选择最佳招标方案者中标。
（3）私下协议。港英政府批出用于公用事业、学校、医院、福利及慈善机构所需的土地，均以私下批租的形式批出土地。
港英政府在批出土地时，均会与承租人签订地契。港府早期批租土地的期限有999年、99年和75年3种。后来，港府在批出香港及九龙的土地时，所批出的年期一律限为75年。新界及新九龙批给官契一般从1898年7月1日起计，到1997年6月27日（即新界租约届满前3天）。中英联合声明签订后，港英政府新批出土地的年期均不超过2047年6月30日。
在香港回归后，香港特区政府批地的政策目标是增加土地供应，以应付香港房屋及经济社会发展的需要。特区政府会在每年的2月公布本年度的卖地计划，并在实际执行时预先公布每个季度的卖地计划。政府采用公开拍卖或招标出售的方式实施卖地计划。2014年，特区政府共出售总面积约36.89公顷的土地，卖地收入为516.9亿港元。[38]
2.澳葡政府对土地的管理
在回归前的澳门，土地原则上属于澳葡政府所有，由澳葡政府管理、支配。因此，澳门绝大部分土地，都是由政府管理的公有土地。此外，也有少量土地，属于私人所有土地，在澳门称为“私地”，或“私人业权土地”。澳门凼仔、路环两岛的“纱纸契地”，就是属于“私地”。“私地”在澳门是经法律认可或依法将小面积的公地卖与私人业主的土地。
对于绝大多数的公有土地，澳葡政府都是以租借或租赁方式批给。租借意味着一旦获得政府批给，承租人可长期使用该土地，没有年期的限制，政府对此类土地，也从不调整租金。但承租人拟改变土地的使用用途时，必须得到政府的同意，并需缴付溢价金。
当澳葡政府以租赁方式批给土地时，所批出的土地则有年期的限制，最长年期不得超过25年。当租期届满且物业仍有人居住，物业主又没改变土地的使用用途的话，政府必须自动续期，但每次续期不得超过10年，承租人需依法缴付租金。
澳葡政府在批出土地时，也通常采用公开招标、竞投、私下协议、免开投等方式。
在回归前，无论是港英还是澳葡政府，在批出土地后，均对土地的使用进行多方面的管理，以保证土地的合理使用及政府收益的增长。
在香港，港英政府制定了多方面的法规，管理土地的批租及使用。《城市规划条例》，规定政府有权决定土地的用途，并有权通过批租合约予以限制。例如，用于慈善事业的土地，就不能用来兴建商住楼宅；政府在批出土地时，均会按照《建筑物条例》，对所批出土地的具体用途、建筑高度、面积、兴建期限等都有限制性规定；《强制收地条例》规定政府有需要强制收回官地时，如何对承租人予以赔偿；《土地注册条例》规定所有土地的承租、转租必须向政府注册登记。港英政府设立的各级、各类土地管理机构，在土地管理过程中发挥了重要作用。
按照原有制度不变的原则，在特别行政区成立后，特区应继续强化对土地的管理及使用制度。首先，应在原有法律及制度下，继续保持和完善原有的土地管理制度；其次，特区政府对于所管理的土地，有权自行使用、开发，有权利用荒山、滩涂，填海造地；再次，特区政府对于所管理的土地，有权决定将其出租或批给个人、法人使用或开发。出租或批给，都是通过一定的方式，如招标、竞投等，将土地的使用权转让给特区的个人或法人，由取得土地使用权的个人或法人对特定的土地予以使用和开发，政府依法对个人或法人使用、开发土地的活动予以监督和管理。
除此之外，香港特区政府为了公共建设的需要，还经常开展土地征用，依法征用私人所有的土地用作公共用途。在征用时，政府需根据收回物业的价值及因征用给业主造成的经济损失给予补偿。如果双方未能就补偿款达成一致，政府或业主都可向“土地审裁处”提出申请，由其依法裁决。2014年，香港特区政府征用了约111774平方米的土地，这些被征用的土地。全部属于农业用地，所支付的补偿金达6.829亿港元。[39]
由于特别行政区土地所有权和使用权的分离，特别行政区政府在取得土地使用权的同时，也就取得了对特别行政区土地收益的支配权。土地的收益权，原则上也包括在土地使用权中，特别行政区在管理土地过程中，因使用、开发土地所得的全部收入，都归特别行政区政府支配。这也从一个侧面体现了特别行政区的财政独立，中央不会以任何形式向特区征税。特别行政区在管理、使用土地过程中的收益，全部用于特别行政区自身建设和发展的需要，这也体现了特别行政区享有的高度自治权。