第一节　国际气候法律新秩序构建的背景[6]

国际气候法律新秩序构建进程的展开，是有关气候变化的认知发展的结果，也是国际气候谈判推进的结果。随着气候变化事实和不利后果的严重性日益明显，应对气候变化国际合作的共识进一步增强，加之京都机制和长期合作行动平台已不能适应应对气候变化的形势，国际气候谈判在经历哥本哈根气候大会短暂的低潮后[7]，开始进入一个新秩序构建的阶段。

一、气候变化事实及其损害后果的确定性日益增强

国际气候法律新秩序构建进程的展开建立在对气候变化及其损害后果的科学认知之上。尽管有人对气候变化的事实及其损害后果的科学结论提出质疑[8]，但是以政府间气候变化委员会（以下简称IPCC）的评估报告为基础的结论毫无疑问已经取得了多数共识的地位。从IPCC最新发布的第五次评估报告（AR5）的基本结论中我们可以清晰地看到，气候变化事实的确定性和后果的严重性已经非常明显。在气候变化的科学事实问题上，AR5指出，全球气候系统变暖的事实是毋庸置疑的，自1950年以来，气候系统观测到的许多变化是过去几十年甚至近千年以来史无前例的。[9]全球几乎所有地区都经历了升温过程，1880—2012年全球平均温度已升高0.85℃（0.65—1.06℃）；过去30年，每10年地表温度的增暖幅度高于1850年以来的任何时期。温室气体继续排放将会造成进一步增暖，并导致气候系统所有组成部分发生变化。[10]就气候变暖与人类活动的关联程度而言，IPCC历次评估报告的认知也日益确定，并从定性表述逐步转向定量表述。在AR5中，IPCC明确指出，人类对气候系统的影响是明确的，从大气温室气体浓度增加、正辐射强迫、观测到的变暖以及对当前气候系统的科学认识均清楚地表明这一点，“人为影响是造成观测到的20世纪中叶以来变暖的主要原因，这一结论是极有可能的（extremely likely，95%—100%的概率）”[11]。（IPCC关于全球变暖归因的认知请见图表1）在气候变化带来的后果和影响上，AR5第二工作组（WGII）报告评估了气候变化对人类健康、人类安全、生计与贫困的影响，并明确指出气候变化已经对人类健康和安全造成了负面影响，气候变化、气候变率和极端气候事件给城市和农村的贫困人口增添了额外的负担，与气候变化相关的风险增大。[12]本世纪的气候变化，将继续加剧现有健康问题，增加人类的迁徙，放大冲突的驱动因素的影响，对许多国家的关键基础设施造成不利影响，给小岛国和有很长海岸线国家的领土完整带来风险；整个世纪，气候变化将减缓经济增长，进一步威胁粮食安全，使减贫更为困难，贫困问题更加突出。[13]

图表1　IPCC历次评估报告关于全球变暖归因的认知

二、应对气候变化国际合作的共识进一步凝聚

尽管各国在气候脆弱性和减排成本等方面存在差异，从而导致各国在应对气候变化的积极性方面也存在差异。[14]但随着国际社会对气候变化事实及其后果确定性认知的增强，以及国际气候谈判进程的推进，还是使得各国的共识得到了进一步的凝聚。德班之后，这种情形表现得更为明显，尤其是在主导国际气候谈判进程的中国、美国和欧盟等国家或国家集团之间：首先，欧盟是国际气候谈判的倡导者和主要推动者，各成员国均以积极的态度参与应对气候变化行动。[15]巴黎大会前，欧盟与中国签署了《中欧气候变化联合声明》（2015年6月），其后作为巴黎气候变化大会主办国的法国也与中国签署了《中法元首气候变化联合声明》（2015年11月），声明中体现了各方应对气候变化的强烈意愿和共识；其次，作为“伞形国家”核心的美国尽管在国际气候谈判中历来受到诟病，但近年来在应对气候变化国际合作方面与其他国家包括发展中国家的共识也在逐渐加强，如2011年11月《中美气候变化联合声明》的签署使世界上最大的两个温室气体排放国家形成了应对气候变化的合作共识；2014年9月《美印能源和气候变化合作计划》拓展了原有的《美印清洁能源发展合作计划》达成共同应对气候变化长期合作的愿景[16]，2015年9月，美国和印度又就能源安全、气候变化和清洁能源签署了一份重要合作备忘录；最后，由于中国近年来碳排放总量及人均排放量增长极其迅速，本身也面临极大的减排压力、环境压力和经济转型压力，尤其是近年来以霾污染为典型样态的累积性环境问题的爆发，也进一步促进了中国政府和公众对于气候变化问题的重视。这次中国国家领导人习近平亲自出席巴黎气候大会即表明官方基本立场和态度的转变。[17]应对气候变化国际合作共识的凝聚，为构建国际气候法律新秩序提供了价值层面的基础，为《巴黎协定》及今后新秩序的构建创造了观念层面的条件。

三、“京都模式”和“长期合作行动”已不能适应应对气候变化的要求

气候变化的事实及其不利后果日益确定且日趋严峻，应对气候变化国际合作的全球共识也在进一步增强。但在如此紧迫的应对气候变化的形势之下，已有的传统“京都模式”和《长期合作行动》谈判并不能很好地适应全球应对气候变化的现实需要。

一方面，《京都议定书》的减排效果和前景堪忧。首先，《京都议定书》确立的量化强制减排的相关费用主要是由发达国家承担，而由此带来的收益却是由所有缔约方共同享有，这就可能诱发发展中国家的“搭便车”和“道德风险”，即使得减排国家难以或不会主动采取积极的行动以应对气候变化；其次，从市场机制的效果看，《京都议定书》提供的灵活减排三机制的实施造成了国家间财富通过市场交易转移的同时，还可能增加温室气体减排边际成本的不确定性，并没有起到促进全球减排的激励效果[18]；最后，即便“京都模式”项下针对发达国家的强制性量化减排行动能够得到实施，其总量仍然远远不能适应温升控制的目标要求。根据IPCC的预估，要达到控制全球升温不超过2℃的目标，发达国家整体到2020年排放量需要比1990年水平降低至少25%—40%。[19]而《京都议定书》附件I国家在2012年底第一承诺期中的总体减排承诺水平才仅有5.2%；第二期承诺即便实施，其量化减排责任所涵盖的范围也不到目前全球排放总量的13%，不到发达国家排放总量的40%。[20]况且，近年来主要发达国家已经宣布的2020年国内减排目标根本无法保证前述温升控制目标的实现。[21]除此之外，2011年德班会议之后，加拿大、日本、俄罗斯等国先后宣布退出《京都议定书》，致使“京都模式”的制度前景和实施效果更加黯淡。

另一方面，“长期合作行动”并没有带来可比的、量化的减排行动。后京都时代所带来的全球各国对《公约》及其《京都议定书》实施成效的普遍不满，以及发达国家实际减排幅度的不理想，致使全球应对气候变化的国际进程即将面临失败的危险。为扭转败势，2007年巴厘会议通过了“巴厘行动计划”（Bali Action Plan），作为后京都时代的谈判基础，并成立了“《公约》之下的长期合作行动问题特设工作组”（AWG-LCA），该工作组向公约和议定书的所有缔约方开放，基本职能是在每年的缔约方大会间隙进行谈判。[22]该工作组所确立和倡导之长期合作行动安排的核心任务便是将游离于《京都议定书》外的其他国家，包括美国等少数发达国家，重新纳入全球温室气体减排的进程当中。根据长期合作行动计划，美国等发达国家当前所确立的减排目标要与《京都议定书》中附件国家I所提出的减排目标要有可比性，并且在当前的情况下还要进一步提高减排的目标。[23]但实际情况是，许多“跳船”的伞形国家既不愿意与《京都议定书》附件I国家的目标相比较，也不会主动提高减排的目标。故而长期合作行动机制下的谈判尽管消耗了大量的资源，却仍然停留在理论争议层面且止步不前，并未产生实际有效的减排方案和行动。