第二节 国际气候法律新秩序构建进程的开启
虽然德班气候大会召开之前的国际形势并不乐观，但会议还是通过在“一揽子协议”明确了要在未来的气候会议上制定和通过一项适用于所有《公约》缔约方的新全球气候协议的立法任务，从而正式开启了国际气候法律新秩序构建的进程。这一进程具体体现为以《公约》为基础的国际谈判历程，并在一定程度上延续了之前国际气候谈判中的主要相关议题。目前的阶段性成果主要体现为2015年底通过的《巴黎协定》，《巴黎协定》确立了更具广泛性和约束力的新秩序初步框架。总体而言，这是一个承前启后、有别于京都时代的新进程。
一、德班平台开启了国际气候法律新秩序构建的进程
在后京都进程的历次气候会议中，2009年的哥本哈根气候大会曾被广泛寄予厚望，但这次会议却“无果而终”，没有达成具有法律约束力的决议，更未能为后京都时代确定一个新的应对气候变化的国际机制。而后京都时代的应对气候变化的基本任务则被转移至后续的国际谈判。2010年底在墨西哥召开的坎昆会议，在国际社会较低的预期中缓慢推进，继续围绕原有的减缓领域、适应领域以及资金支持、技术转让和能力建设等领域的问题进行谈判，进展有限。例如，在资金支持方面，再次强调了在2010—2012年期间通过国际机构提供金额接近300亿美元的新的和额外的资源的集体承诺，但在发达国家承诺的强制量化减排目标上并没有取得新的进展。
由于坎昆会议并没有为后京都进程作出实质性的安排，自巴厘岛路线图绘制以来积累的问题和困难转移到了2011年11月28日至12月9日在南非德班召开的气候变化公约第17次缔约方会议（COP17）上。而从这次会议召开的背景来看，形势丝毫不能让人乐观：从世界经济的总体形势看，一方面，总体的经济发展状况还没有从2008年年底的金融危机中复苏；另一方面，经济二次衰退的可能性随时存在，从各主要经济体的经济形势来看，情况同样糟糕，作为国际气候谈判先锋的欧盟各国深陷财政危机之中，欧元面临崩溃的危险；美国的失业率自进入危机之后一直居高不下、经济增长仍然乏力，而且美国正处在总统大选阶段，其气候变化政策并不明朗；日本经济长期低迷，并受到地震海啸和福岛核电灾难的打击，对其应对气候的立场产生了极其消极的影响。上述经济方面的消极影响波及世界许多国家。从政治方面而言，这一阶段世界各国的政治局势也相较京都时期面临更多的问题，在政治、经济因素的双重夹击下，世界许多国家的政府对应对气候变化的立场和态度发生了转变，经济复苏相较气候变化问题成为各国迫在眉睫的任务。上述背景无疑使德班会议的前景蒙上了一层黯淡的阴影，因此，国际社会对于德班会议的成果并没有过多期待。此次会议召开前，媒体的关注度也远低于哥本哈根会议。作为前期的谈判准备，2011年6月中旬在波恩召开了非正式会议，这次会议虽然在适应、技术转让等部分议题上取得了一些进展，如草拟了适应委员会规范，计划建立气候技术中心及其网络。但是这些细节方面的进展弥补不了波恩会议在核心议题上的退步。在减缓议题方面，以欧盟和其他伞形国家为主体的推动力量趋向谨慎并对第二承诺期的量化减排方面设定了先决条件，加拿大、日本、俄罗斯则明确表示不会在《京都议定书》第二承诺期作出量化减排的承诺，澳大利亚在减排上的立场则摇摆不定，美国仍然游离《京都议定书》之外。[24]这一情况的出现，无疑是《京都议定书》生效以来最大的一次倒退，分化了京都时代以来国际社会形成的共识，降低了国际社会应对气候变化的决心和意愿，也使人们对德班会议的期望降到前所未有的低点。但是，正是在这样的背景下，德班会议反而得以迈出后京都国际气候谈判过程中的重要一步。
之所以说德班会议开启了国际气候法律新秩序构建的进程，其根本原因在于会议启动了一个旨在囊括所有缔约方的新平台，即“德班增强行动平台”（Durban Platform for Enhanced Action），这一平台要求从2012年开始启动一个谈判进程，到2015年制定一份适用于所有国家（包括发达国家和发展中国家）的议定书或法律文件，以供2020年由各国作出决议。这一平台具有以下特点：第一，在德班平台下提出了将所有国家囊括在内的决心。从京都时代以来，国际社会应对气候变化的行动都不是完整意义上的集体行动，一方面是因为作为温室气体排放大国、作为发达国家集团大国的美国一直游离在《京都议定书》之外，另一方面是因为发展中国家由于自身解决贫困和发展问题的特殊需要，也一直采取的是非强制性的“自愿减排”。这样的减排模式通过《议定书》第一承诺期的实践证明，其效果并不理想，很难实现《公约》所确定的稳定气候系统以及相应的温升控制目标。第二，从时间上来说，它开始于《议定书》第一承诺期结束后，避免了国际气候谈判进程的中断，形式上具有承前启后、继往开来的意义。第三，德班平台是未来气候谈判的主导性平台。根据德班会议以及多哈会议的精神，目前《议定书》第二承诺期虽然得以延续至2020年，但这一轨道更多的只具有形式的意义，因为附件I国家在新的全球气候协议制定前，不可能独自作出具有实质意义的减排承诺，即使有承诺，也只是作为在德班平台下的一种谈判筹码提出。因此，《议定书》第二承诺期的意义只是在于保持国际社会应对气候变化进程的形式上的完整性和延续性，未来国际气候谈判中真正实质意义的是德班平台。
德班平台开启的新进程在时间安排上虽然是一种大致性的，但实际上背后进行了深入的考量。根据新进程的要求，其确定的提出初步谈判方案的时间是2015年。这个时间的选择实际上显示了新进程对于气候变化背景信念在推进国际气候谈判重要性的考虑。IPCC于2014年推出第五次气候变化评估报告（AR5）。从历次国际气候谈判的经验来看，科学认知的推进是气候变化谈判推进的前提，其中IPCC历次气候变化评估报告都作为推进气候变化科学认知的决定性因素在其中发挥了极其积极的作用，为应对气候变化的谈判，尤其是为各国政府的政治立场的形成提供了科学基础。从IPCC评估报告的编写过程来看，发达国家在其中占据主导地位，这种情况在新进程中仍会继续，发达国家仍然会影响甚至决定着气候变化的背景信念问题。而发达国家的意图在近年的气候谈判中表现得很清楚，即要将所有国家尤其是发展中大国纳入减排框架内。而且，从历次IPCC评估报告的基调来看，强调全球变暖以及其中的人为因素影响的基调仍将延续，唯一变化的只会是在具体的方法和证据上。2013年以来陆续发布的IPCC第五次评估报告（AR5）进一步确认了全球气候变化变暖的事实，并进一步提高或证气候变化归因的确定性程度。为切实应对气候变化，应当启动一个范围更广、力度更大的全球减排协议。历经德班、多哈、利马，直至巴黎气候大会，这个新的全球减排协议已经初步形成。
二、国际气候法律新秩序与“旧”秩序的关系
基于前面的分析，我们可以将国际气候法律新秩序界定为德班会议之后形成和启动的全球应对气候变化法律机制，这一机制主要有德班平台下以《公约》为基础开启的新的全球气候协议的谈判，也包括围绕原有的资金、技术、能力建设等议题形成的新机制。这一新秩序的进程仍然是在《公约》之下展开的，其中也涉及《议定书》第二承诺期问题，在各个议题上与原有的国际气候谈判进程保持着紧密的联系，同时也有其自身的目标和任务。该进程的集中法律成果主要体现为2015年的《巴黎协定》，体现了与京都机制不同的特征和趋势。
德班之后的国际气候法律秩序无论从时间、程序、议题、目标、主体广泛性、约束力上来说，确实有新的一面，尤其是国家自主贡献的提出，改变了京都机制确立的“自上而下”的应对气候变化的基本模式，因此我们可以称之为“新秩序”。而“旧”秩序主要指的是原有秩序，“新”“旧”之分在这里没有强调优劣区分的意义，主要强调的是时间先后的差别并为研究方便的需要而划分。如果我们把德班之后的国际气候法律秩序构建的进程称为“新秩序”，则对应的德班之前在《公约》及其《京都议定书》之下建立的国际气候法律秩序暂可称为“旧”秩序。新秩序的构建不是推倒重来，也不是无中生有的，“旧”秩序和新秩序之间最大的联系是“旧”秩序实际上构成了新秩序的基础。
首先，新秩序构建是“旧”秩序事实上的延续。德班会议的召开，只是《公约》缔约方会议中的一次，在时间上，它承接了坎昆会议，在议程上，它是自哥本哈根气候大会以来未能解决的一些主要议题的延续讨论，即便是对后2020年新的全球气候协议谈判的启动，也可以视为《公约》之下长期合作行动的工作成果之轨道上，因为《议定书》第二承诺期仍然存在，实际上仍延续了之前的“双轨道”。其次，新秩序构建只是刚刚开始，它在理念、原则等方面仍然延续了“旧”秩序的某些精神。长期以来的国际气候谈判形成了一系列自身的理念和原则，其中包括对气候变化不确定性问题的认知，应对气候变化必须进行国际合作，必须坚持公平原则、风险预防原则、共区原则以及各自能力原则，这些原则有的在德班会议上并没有得到重申，但总体而言，这些理念和原则已经事实上成为国际气候谈判不可割除的一部分。当然，部分原则势必要面临一些微调和重新定义，但毫无疑问，它们仍会构成新秩序中的重要内容。最后，新秩序的构建必然会以“旧”秩序下的制度为基础，有关新秩序构建的实质内容便是制度的构建。从德班会议涉及的主要议题来看，这些制度构建仍然会重点围绕强制性减排义务分配、资金及技术转让、能力建设、市场机制运用等方面展开，而原有秩序中的相关制度已经成型。因此，从制度建设上说，新秩序构建的过程一定会是一个制度继承及创新的过程。
新秩序和“旧”秩序在时间节点上的区分以2011年德班会议为分界，通常可认为德班会议启动了国际气候法律新秩序构建的进程。但正如前面分析的一样，新秩序和“旧”秩序之间存在着密切联系，即便在时间的划分上，也不是绝对的，德班会议这个时点的划分只具有静态的相对意义。之所以将德班会议作为划分标志，主要在于德班会议开启了“德班增强行动平台”，提出构建新的全球气候协议的议题，并对此作出了日程安排（巴黎路线图），即于2012年上半年开始着手，不晚于2015年完成一个适用于所有《公约》缔约方的法律工具或法律成果，然后，根据这一法律工具或法律成果，各缔约方2020年起将探讨如何减排。[25]但是，德班会议同时也达成了另一成果，即启动了《京都议定书》第二承诺期，这个承诺期是从2013年1月1日开始，并将在2020年的12月31日结束。2012年的多哈会议进一步确认了《京都议定书》第二承诺期从2013年开始，到2020年结束，实现了谈判轨道的统一。但在2020前，就出现了与德班平台平行的京都机制第二承诺期，也就是新秩序和“旧”秩序在时间上的交叉。发达国家可能会将《京都议定书》第二承诺期的履行作为新秩序构建中的谈判筹码。因而，这种交叉关系如何协调，毫无疑问将会直接影响新秩序的构建。
新秩序的构建虽然从程序上已经启动，但历次国际气候谈判的实践证明，在应对气候变化国际法律秩序的构建过程中，任何一点细微的进步都需要国际社会付出巨大的努力。新秩序的构建虽然确立了“全面、公平和平衡”的基调，但在这一统一基调下，甚至针对这一基调本身的认知而存在争议和分歧从来没有停止。例如，在欧盟和其他的伞形国家（不包括日本、加拿大、俄罗斯），对平衡和主要进展的理解是在双轨制之间和各轨道内的发展是平衡的。也就是美国、中国、印度等排放大国要承担减排责任，各个议题主要按坎昆会议所达成的决议去推进。美国对“全面、公平和平衡”的理解是其他主要经济体国家，包括中国和印度都应承担法律约束力的减排责任，各个议题的推进要根据坎昆会议的决议，并与资金问题脱钩。日本、加拿大和俄罗斯的理解就是自己不承担《京都议定书》第二承诺期的减排目标，或最好为零目标，而要求美国和主要的发展中国家承担强制性的减排目标。发展中国家对“全面、公平和平衡”的解读是双轨制和11个议题的全面平衡的发展。与此同时，各国或不同的国家集团对气候变化法领域的一般核心问题，如共同但又区别责任原则以及减排责任划分标准等，均存在不同程度的争议与论争。[26]类似的分歧表明，虽然新秩序构建进程在程序上已经启动，并达成了阶段性的成果。但鉴于国际气候谈判推动的难度以及各国就责任成立与承担的不同态度，可以想见的是，未来新型国际气候法律秩序的真正建立，仍将会是一个长期的过程。《巴黎协定》达成后能否顺利生效和实施，即是近期面临的一个考验。