第二节　宪法的制定

一、宪法制定权

宪法制定权，又简称制宪权，是指制宪主体按照一定原则、程序创造作为国家根本法的宪法的一种权力。从制宪权与一般国家权力之间的关系来说，制宪权在理论上先于一般国家权力，其不是以一般国家权力为存在基础的权力。制宪权是最高国家权力的决定权的表现，也就是有权创制宪法来决定一般国家权力的具体形态。制宪权某种程度上是一个国家权力的最高决定权。通过制宪权，能够分配国家权力的具体架构以及各一般国家权力的具体界限，从而建立有效的权力制约机制。因此，在理解制宪权与一般国家权力时，应该注意区分根源意义上的制宪权与一般性的具体组织化的国家权力，如立法权、行政权与司法权等。

二、宪法制定主体

宪法制定主体，又称制宪主体，是指享有制定宪法权的行为主体。由于制宪行为是一种主权行为，具有排他性，所以在理论上只有国家主权的所有者才能成为制宪主体。近代以前，由于民主政治不发达，制宪权基本上由君主掌握，君主主权成为国家活动的基本原则。1791年法国《宪法》虽然规定了国民主权原则，但事实上主权由国王和国民共同行使。在从君主主权向人民主权转化的过程中，只有国民中的一部分才能充当制宪权实际上的主体。如西耶斯说道：“在所有自由国家中——民有的国家均应当自由，结束有关宪法的种种分歧的方法只有一种。那就是要求助于国民自己，而不是求助于那些显贵。如果我们没有宪法，那就必须制定一部：唯有国民拥有制宪权。”[1]

中华人民共和国的成立标志着以中国共产党为代表的中国人民（国民）事实上成为我国宪法的制定主体。《宪法》第2条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”也表明了中华人民共和国的制宪主体为人民（国民）。

三、制宪机关

虽然制宪权的主体为人民，但是并不意味着全体人民都直接参与制宪过程，具体行使制宪权，而是由作为制宪主体的人民通过特定的机关来进行宪法的制定工作。这种为了宪法的制定而专门成立的机关是宪法制定机关，又称制宪机关。因此，制宪权的享有主体与制宪权的行使主体是属于两个不同的概念。制宪权的享有主体为人民，而制宪权的具体行使主体则为制宪机关。制宪机关可以是由一部分人民组成，也可以是由人民选举的代表组成，形式不一。为了使人民有效地行使制宪权，各国均须通过各种形式建立制宪机关并赋予其制宪权。有的直接以人民的名义组织制宪机关，如通过制宪会议、宪法大会等来制定宪法，有的根据获得独立的过渡性法律文件等组织制宪机关来制定宪法，有的是根据社会转型的需要来成立制宪机关，等等。

中华人民共和国成立后制定的第一部宪法是1954年《宪法》。它规定了我国根本的经济、政治、文化等制度。中华人民共和国的成立意味着中国人民成为真正的制宪主体，有权独立、完整地行使制宪权来制定一部宪法。1954年以前，由中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会职权而制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》，起到了临时宪法的作用。严格地讲，由于人民政协当时具有广泛的人民基础以及被赋予代表机关的地位，它实际上在一定范围内行使了制宪权。但是真正行使制宪权的是第一届全国人民代表大会。第一届全国人民代表大会由全国普选产生的代表组成。作为制宪权真正主体的人民，通过选举把制宪权赋予了第一届全国人民代表大会来行使。1954年9月20日，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，是制宪权具体行使的具体表现。因此，从制宪权的理论来看，1954年宪法的制定是中华人民共和国成立后制宪权唯一的一次行使。而我国制宪权具体的行使主体为第一届全国人民代表大会第一次全体会议。在我国，具体行使制宪权的主体是人民选举人民代表所组成的全国人民代表大会，体现了人民当家作主，符合我国的实际情况。

四、制宪程序

制宪机关制定宪法须按照严格的程序来进行。简言之，制宪程序是指制宪机关制定宪法所经过的阶段和步骤。宪法虽然也属于法的范畴，但是由于宪法是具有最高性的根本法，因此在制定程序上区别于低位阶的普通法律的制定程序。同时由于各国的情形存在差异，各国制定宪法的程序也存在一定的差别。从各国制宪的程序来看，为了保证制宪工作的权威性，制定宪法一般包括以下程序：

（一）组织制宪机关，设立宪法起草机构

制定宪法必定要以制定宪法的机构为依托。而制宪机构在制定宪法之前，也成立专门的宪法起草机构来起草宪法。因此，宪法制定程序中，首先必须组织制宪机关，设立宪法起草机构。

在1954年《宪法》的制定过程中，组织的制宪机关为第一届全国人民代表大会第一次会议。同时中央人民政府委员会第二十次会议决定成立由毛泽东任主席的中华人民共和国宪法起草委员会，负责宪法的具体起草工作。

（二）提出或公布宪法草案

宪法起草机构遵循制宪的原则与指导思想，起草完宪法文本以后，为保证宪法的民主性与权威性，充分反映人民的利益需求，制宪机构将公开向社会提出或公布宪法草案，以征求社会各个领域的广泛意见。1954年《宪法》制定的过程中，在草案完成后，制宪机关向社会发布了宪法草案，以征求社会各方面的意见。1954年6月14日，中央人民政府委员会召开的第三十次会议审议了《关于宪法起草工作经过的报告》，该报告称：这个草案“我们认为是适当的。现在把这个草案提请中央人民政府委员会审查通过，并请在通过后予以公布，在全国人民中组织讨论，以便收集意见，再做修改，向第一届第一次全国人民代表大会提出关于宪法草案的报告”。

（三）讨论、审议并完善宪法草案

宪法草案提出或公布，其目的是为了更进一步地完善宪法草案，从而使宪法草案更具有民意基础。1954年3月，我国制宪机关提出了宪法草案的初稿，宪法起草委员会把它作为基础，组织了对宪法草案广泛而深入的讨论。据统计，共有1.5亿人参加了宪法草案的讨论，提出了1180420条修改意见。对这些意见，宪法起草委员会作了认真的分析与研究，吸收了其中的合理内容。在通过各种形式对宪法草案进行讨论后，宪法起草机构进一步修改与完善宪法草案，最后由制宪机关对宪法草案进行审议。

（四）通过或批准宪法草案

与法律的通过程序相比，对于宪法草案的通过程序，各国的规定均较为严格。一般的规定是制定宪法要获得国家立法机关成员2/3以上或者3/4以上的多数赞成才能通过。在我国，1954年《宪法》是第一届全国人民代表大会第一次会议正式通过的。第一届全国人民代表大会第一次会议通过1954年《宪法》的结果为：出席会议的代表共1197人，投票数共1197张，同意票1197张。

（五）公布宪法

宪法草案经过严格的程序获得通过以后，便进入宪法的公布程序。从各国的情形来看，宪法通过后通常由制宪机关公布。在我国，通过和公布宪法的机关是全国人民代表大会。