二、各州童工法的出台与联邦立法的有限成果
19世纪末20世纪初，一场旨在维护儿童福利和权益的社会运动进入了新阶段。儿童作为一个特殊群体，以及童年作为人生的一个特殊阶段的重要性已逐渐被一系列的儿童与青少年研究证实。公众意识到，儿童与成人有着根本的不同，应得到特殊的关注与保护。童工作为提前进入成年社会的劳工，更应该得到加倍的保护。之后，各州意识到自己的责任，开始与各种组织和团体合作，在19世纪末20世纪初形成了为童工立法的“潮流”，而与此同时，联邦层面的立法工作却步履维艰。
1.各州童工法的出台
其实在内战之前，美国各州已零星地有一些保护童工的规定。如1848年宾夕法尼亚州规定纺织厂雇用童工的最低年龄为12岁，1851年新泽西州规定10岁以下儿童不得进入工厂做工，1855年康涅狄格州规定9岁以下儿童不能进入机器制造业。关于童工的工作时长，内战之前一些州也有相关规定，如1842年马萨诸塞州规定12岁以下儿童每日工作不得超过10个小时，同年康涅狄格州也规定14岁以下儿童每日工作不得超过10个小时，1847年新罕布什尔州规定15岁以下儿童每日工作不得超过10个小时，1853年罗得岛州规定12～15岁儿童每天工作最多不能超过11小时等等。但由于没有相关材料对儿童的年龄及身份进行证明，加上监管制度的缺乏，以上规定几乎没有产生任何影响[1]。
直到1886年，纽约州通过了《纽约州童工法》（New York State Child Labor Law of 1886），成为第一个强制执行童工法令的州[2]。1896年，纽约州对该法进行了一次修订。1900年，又增加了“要求12～14岁儿童在被雇用前必须接受80天的学校教育”的规定。1905年，又将进入工厂的童工最低工作年龄限定为16岁。1906年，新的童工法又要求16岁以下童工每天工作不得超过8小时。
1872年，伊利诺伊州通过法律规定14岁以下儿童、妇女不允许进入任何矿井工作。1877年，该州又通过一项专门针对童工的法律，禁止14岁以下儿童从事某些高危工作。1893年又通过《工厂监督法案》（State Factory Inspection Bill of 1893）加强童工法的执行效力。1903年，伊利诺伊州又规定16岁以下儿童每天工作不得超过8小时，每周不得超过48小时，且要求14岁以下儿童必须在学校接受至少110天的教育。
1900年，马萨诸塞州、康涅狄格州规定，童工的最低雇用年龄为14岁。马萨诸塞州要求18岁以下儿童每天工作不得超过10小时，每周不得超过58小时。1904年，马萨诸塞州设立工厂监督员，负责监督工厂的卫生状况及童工雇用情况。之后，马萨诸塞州于1906年、1908年明令禁止雇用精神不健全或患有气管炎、心脏病的14～16岁儿童，规定工厂在雇用劳工时应要求儿童出示身体健康证明。
缅因州和罗得岛州在20世纪初的童工法中将12岁作为童工的最低工作年龄限制，1910年提升到14岁。1900年，缅因州、罗得岛州和康涅狄格州做出了16岁以下童工每天工作不得超过10小时，每周不超过60小时的规定。新罕布什尔州于1901年通过了禁止雇用14岁以下儿童的童工法，同时要求16岁以下儿童出示工作证明、教育凭证。
1907年前后，弗吉尼亚州、肯塔基州、田纳西州、路易斯安那州、阿肯色州、俄克拉何马州等将儿童的最低雇用年龄调整为14岁。之后，其他各州也相继通过了类似法律或更高标准的童工法。
需要指出的是，虽然一些州在19世纪90年代之前就通过了各种童工法，但这些法令的强制性和执行力是很有限的：首先，它们设定的目标或标准太低。如1898年之前，除了纽约州、宾夕法尼亚州、密歇根州、伊利诺伊州和印第安纳州将儿童最低工作年龄定为14岁之外，其他许多州允许雇用12岁及以下儿童，这其实降低了童工法的有效性。其次，多数州的童工法只对该做什么和不该做什么做出一般性要求，并没有设立专门的监督机构落实法律的执行。再次，法令较少考虑到取缔童工对童工家庭的影响。对多数拮据的家庭而言，为童工立法带来的不是解脱，而是忧虑和怨恨。因而，1860—1893年，各州的童工数量不降反升。进入20世纪，童工问题受到更多关注，通过立法解决童工问题进入一个新阶段，各州纷纷提高童工准入标准，加强对法律的监督和执行力度，同时为童工家庭提供一定的补助和津贴。总体来看，20世纪初期是各州童工法颁布的高峰期，1905—1910年更是形成了为童工立法的“高潮期”。这段时期，有38个州及哥伦比亚特区通过了童工法，其中仅1906—1907年，就有18个州执行了新的童工法或重新修订了之前的童工法[3]，1908—1909年又有17个州重新颁布或修订了童工法。1910年后，肯塔基州、弗吉尼亚州、马里兰州、新泽西州、罗得岛州及马萨诸塞州等相继对各自的童工法进行修订和完善，纽约州、俄亥俄州也紧随其后[4]。一般情况下，各州的童工委员会或童工组织[5]先调查各州的童工雇用情况，之后发布调查报告，提出政策与立法建议。在此基础上，各州进行修订和完善，最终出台童工法。另外，从以上也可以看出，各州的立法并非一劳永逸，而是不断经过修订和完善的，且总体而言，雇用童工的标准呈现出越来越高的特点。
一般而言，各州的童工法集中关注以下几点：第一，限制儿童的最低工作年龄。多数州将14岁作为分界线，14岁以下儿童不得进入任何工作领域；也有少数州规定12岁或16岁为分界线。第二，限制工时。一些州要求儿童每天工作不超过8小时，一周工作不超过48小时；还有些州为禁止儿童上夜班而斗争。第三，提升儿童进入工厂的标准。随着对童工的限制越来越严格，一些州开始要求儿童在求职时出示雇用凭证、年龄或出生凭证、教育凭证，以及身体健康凭证等。第四，要求强制入学。在保护童工的过程中，强制入学成为各州童工法的重要条款，且各州要求的学习时限越来越长。第五，限制儿童的工作领域。多数州会就童工的工作领域进行限制，禁止儿童进入一些高危领域或不适合儿童从事的职业。如康涅狄格州1886年规定13岁以下儿童不得从事任何制造业、商业、机械类的工作，1913年又将13岁提升至16岁。到1920年多数州都限制16岁以下儿童进入煤矿、制造领域工作。第六，限制街头童工和在剧院、公共展览中雇用童工。1915年之后，各州开始对街头童工及公共场所的童工进行限制。多数州禁止12岁以下儿童在街头工作，一些州还对允许雇用街头童工的城市标准进行限制，如特拉华州1915年的童工法规定，只有人口超过20 000人的城市才允许雇用街头童工，男童14岁以下，女童16岁以下不得在街头工作[6]。亚拉巴马州则规定，人口达到25 000及以上的城市方可雇用街头童工，但年龄必须在12岁以上（女童18岁以上）[7]。第七，规定儿童的最低工资。1912年马萨诸塞州第一个通过了最低工资法，1913年又有8个州效仿，到1919年有13个州及哥伦比亚特区规定了童工的最低工资标准[8]。
2.联邦立法的有限成果
在各州纷纷为童工立法的同时，通过联邦立法解决童工问题的决议被一再提出。支持联邦介入童工问题的改革者们主要考虑到以下问题：第一，他们希望通过联邦政府的呼吁，激起全国范围内对儿童福利包括童工问题的关注。第二，希望通过联邦立法来统一各州的立法行为，一方面敦促还未颁布童工法的各州尽快着手立法，避免不合理的竞争优势[9]，另一方面为已颁布童工法的各州统一标准，尽快贯彻实施。第三，希望在联邦的统一规定下彻底解决童工问题，以避免在一些州出现无视法令、包藏隐匿童工流动的现象。虽然多数州颁布了自己的童工法，但执行力并不强。即使面临被处罚的危险，一些制造商依旧大量雇用童工，且各州之间存在大量的童工流动问题，如当田纳西州明令禁止雇用童工后，大批童工向南卡罗来纳州流动[10]，1913年俄亥俄州禁止雇用15岁（女童16岁）以下儿童后，他们跑到西弗吉尼亚州的惠灵谋求新职业[11]。从根本上来讲，这种流动无益于全美范围内童工问题的解决。因而必须有一种国家层面的努力来确保既得的成果不被淹没，保障各州的立法得到切实执行。
1909年，第一次白宫儿童会议（White House Conference on Children）召开，就儿童福利及童工问题进行讨论。之后每10年都例行召开一次白宫会议，在联邦层面探讨有关儿童的所有事宜[12]。但事实证明，通过联邦立法来解决童工问题比召开白宫会议要困难得多，关于是否需要联邦政府介入童工问题，并没有在美国童工委员会内部达成一致意见，并最终导致了委员会的分裂和衰落。1906年，艾伯特·贝弗里奇提出禁止将那些雇用童工的工厂生产的产品用于州际贸易，这是通过联邦立法解决童工问题的第一次尝试，却导致了美国童工委员会内部一些温和南部派的辞职，其中包括委员会的创立者之一——墨菲[13]。最终，罗斯福总统考虑到该法案的合宪性，并没有签字同意，但总统对另外两个提议给予了支持：第一，联邦政府对童工问题进行大规模调查；第二，成立联邦儿童局（U．S．Children's Bureau）。虽《贝弗里奇法案》没有获得通过，但全国性的儿童福利改革却取得了进展。1910—1913年，联邦劳工局（U．S．Bureau of Labor）共发布了9卷本的调查报告，公布了童工的相关数据和问题。同时，联邦儿童局也于1912年成立，其宗旨在于“调查并报告与儿童福利和生活相关的所有事宜”[14]。
1914年，一部与《贝弗里奇法案》类似的《帕尔默·欧文法》（The Palmer-Owen Bill，1914）被提上议程。在这部法案中，除了禁止雇用童工的工厂进行州际贸易之外，还提出了儿童进入工厂的最低年龄限制为14岁，对14～16岁童工实行8小时工作制的要求。该法案虽在参议院中获得多数支持，但最终还是未能通过。1916年，又一部童工法案《基廷-欧文法》（Owen-Keating Act，1916）出台。与之前不同，这部堪称“美国1933年之前最重要的、意义最深远的经济社会法”[15]最终通过国会于1916年9月1日由伍德罗·威尔逊总统签字同意，成为第一部联邦童工法律。该法禁止任何工厂雇用14岁以下童工，禁止矿区雇用16岁以下童工，禁止14～16岁童工晚7点至早6点工作，禁止儿童日间工作8小时以上，禁止每周童工工作6天以上的工厂生产的产品用于州际贸易。但1918年6月3日，最高法院以国会无权干预各州生产领域的事务为由，宣布《基廷-欧文法》违宪，还未开始全面实施的联邦童工法就此夭折。但其中一些条款，如儿童进入工厂最低年龄为14岁、8小时工作制等已经被一些州纳入童工法修订案中，这是该法案的最大收获。在某种程度上，可以说《贝弗里奇法案》首次以联邦政府的名义为雇用童工树立了标准，而《基廷-欧文法》则固定了这些标准。
在此之后，另辟蹊径的国会以宪法第十六修正案为依据，于1919年通过了一部《童工税法》（Child Labor Tax Law of 1919），规定对雇用14岁以下或14～16岁童工每日工作超过8小时，以及每周工作6天，晚7点至早6点工作的工厂，除正常依法纳税外，每年加收10%的收益税。1922年，该法也被判违宪，但该法案的基本精神如14～16岁儿童8小时工作制也已渗透进各州的立法之中。1924年，基于前两次童工立法违宪的教训，联邦政府转而支持另一项限制童工的宪法修正案，授权国会限制、管理、禁止对18岁以下劳工的雇用，但最终也没有获得多数州的支持。反对者们给出的论据是，童工问题已经没有20世纪初期那么突出，通过联邦立法完全消灭童工是不现实的，且各州已经在童工立法中取得明显成效，立法权应继续留在各州。
直到大萧条时期，通过联邦立法干预童工问题才再次提上议程。1933年的《全国工业复兴法》（National Industrial Recovery Act）专门提出了滥用童工问题，并对全行业的最低入职年龄做出规定。两年之后该法案再次被最高法院宣布无效。之后，联邦政府又致力于另一份法案《公平劳工标准法》（Fair Labor Standards Act of 1938）的出台由罗斯福总统签署通过。该法除沿袭《全国工业复兴法》的基本内容之外，又增加了最低工资标准、最高工时限制等，因而也被称为《联邦工资和工时法》（Federal Wage and Hour Law），同时该法第一次对童工进行了法律上的界定，禁止在州际贸易中雇用16岁以下童工[16]。
由以上可以发现，联邦立法限制童工其实受到诸多阻挠，因为它僭越了各州在雇用劳工和管理生产中的权利。只有在大萧条的特殊时期，联邦政府干预经济成为共识时，包括童工在内的劳工权利才能越过各州被统一规定和管理。至此，美国终于有了第一部真正意义上的童工法。但该法对于解决童工问题到底发挥了多大作用，值得商榷。虽然它标志着雇用童工的相关规定终于纳入了联邦法律，美国拥有了全国统一的童工法标准。但是，该法案对棉纺厂、玻璃厂、煤矿厂的一些限制其实已经过时，这些领域的问题已基本解决。此时，童工问题的重点已经转移到了农业、街头童工，而该法并未有所涉及。从这种意义上讲，联邦法的颁布对童工问题的解决其实贡献甚微[17]。因而，也有人称这部法律是一次“无功的、空虚的胜利”[18]。
注释
[1]KOCH C．A Historical Review of Compulsory School Attendance Laws and Child Labor Laws．University of Wyoming，1972：56-57．
[2]PERERA F．Child Labor Reform in the Early Progressive Era，1870-1900．American Journal and Public Health，2014，104（10）：1863．
[3]NCLC．Child labor and Social Progress：Proceedings of the Fourth Annual Meeting．New York：1908：82．
[4]LOVEJOY O R．Will Trade Training Solve the Child-Labor Problem？．The North American Re-view，1910，191（655）：775．
[5]同[3]．当时多数州都有自己的童工委员会或类似组织，如哥伦比亚地区童工委员会（Citizen's Child Labor Committee of the District of Columbia）、肯塔基童工协会（Kentucky Child Labor Associa-tion）、马里兰州童工委员会（Maryland Child Labor Committee）等就是以这种方式开展工作的。
[6]SUMNER H L，MERRITT．E A．Child Labor Legislation in the United States．Washington，D．C．：Government Printing Office，1915：386．
[7]同[6]382．
[8]杨明玉．美国童工法发展述论．法治与社会，2015（3）：279．
[9]因为各州童工法标准不一、执行力度不同，且有些州根本没有童工法，因而在某种程度上导致标准较高的州的工厂生产成本相对较高，大量投资者转移到没有为童工立法的州，或对童工限制不高、保护不严的州。这就在一定程度上形成了不合理的竞争优势。如果不及时解决，那些已制定高标准严要求的州不免会为了竞争优势放弃相关标准和要求。
[10]BEVERIDGE A J．Child Labor Laws．The Journal of Education，1908，68（12）：330-331．
[11]ABBOTT G．Federal Regulation of Child Labor，1906-1938．Social Service Review，1939，13 （3）：418．
[12]1909年第一次白宫会议主要探讨未独立儿童（dependent children）的照料问题，1919年第二次白宫会议集中探讨儿童福利标准问题，1930年白宫儿童会议主要关注儿童健康和儿童保护问题，1940年关注儿童与民主问题。
[13]以墨菲为代表的部分美国童工委员会成员代表了温和的进步主义者一派，他们认为联邦的介入将使问题变得更为复杂，因为当时南北方之间的经济竞争正激烈地上演，各种矛盾已激烈化，联邦的介入会让童工问题更为棘手的南方认为北方插手了南方事务，遏制了南方工业发展，这样会违背改革的初衷，削弱改革的动力。参见HINDMAN H D．Child Labor：An American History．M．E．Sharpe，2002．
[14]LINDENMEYER K．A Right to Childhood：The U．S．Children's Bureau and Child Welfare 1912-1946．University of Illinois Press，1997：23．
[15]LINK A S，CATTON W B．American Epoch：A History of the United States Since the 1890s．New York：Alfred A．Knopf，1963：71．
[16]RODRIGUEZ A A．Federal Child Labor Policies in America，1912-2002．Howard University，2002：68-69．
[17]SANDERSON A R．Child Labor Legislation and Labor Force Participation of Children．Journal of Economic History，1974，34（1）：297-299．
[18]MCAHREN R W．Making the Nation Safe for Childhood：A History of the Movement for Federal Regulation of Child Labor，1900-1938．University of Texas，1967．