1﹒2 当前城市治理立法概述
本部分从依法治理区域和城市的迫切性出发，以推进京津冀协同发展的国家战略为契机，在区域层面加快建立立法协同机制，充分发挥“机构-立法-规划”三种手段的作用，同时探索向国家立法机关申请特殊授权以突破制度瓶颈的方式，发挥立法对区域协同的引领和保障作用，为我国其他地区区域协同发展模式创新提供示范。在城市治理中，抓住《立法法》修订的契机，根据城市自身特色和治理需求，积极推进地方立法，同时加快研究与城市公共资源保障、空间管控紧密相关的立法，强化规划的公共政策属性，促进空间规划蓝图落地，保障社会公共利益和产权者的合法利益。
1﹒2﹒1 依法治理区域与城市的迫切性
党的十八大提出了推进国家治理体系现代化的目标。现代化治理与政府管治的区别主要在于以下三个方面：
（1）过程不同，现代化治理充分融入民主理念和民主机制，用公开透明的法律和规章，让人民群众对社会经济、人文和环境发展有稳定的预期。
（2）方式不同，现代化治理以对话、沟通和协商等方式来保证不同党派、阶层、群体、利益集团等能够自由地表达利益诉求和政策主张。
（3）理念不同，现代化治理鼓励多元主体相互合作，以实现共治。
从国家现代化治理的内涵看，既要坚持“秩序、公正、人权、效率、和谐”的基本价值，又要用多层次的法律体系和完善的法律程序来保障这些基本价值的实现，从这个意义上来说，法治化是国家治理现代化的必由之路。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了300多项改革任务。在全面深化改革的关键时期，改革举措必然涉及现行法律制度的调整，致使改革与法治的关系十分敏感。中央明确要求改革不能牺牲法制尊严和权威，指出凡属重大改革要有法有据；重要改革措施需要法律授权的，要按照法定程序进行，防止违反宪法法律的改革对宪法法律秩序造成严重冲击。改革越深入，越要强调法治，通过立法来引领改革方向、推动改革进程、保障改革成果，让全体人民共享改革红利、法治红利。因此，在推进改革的过程中，要充分利用法治凝聚改革共识，以法治引领改革方向，以法治规范改革程序，以法治确认、巩固和扩大改革成果。
十二届全国人大常委会开创了一项新的制度，即在不改变现行法律的情况下，向国家立法机构申请授权，调整部分法律内容，以适应特定区域和领域的需求。这一制度创新不仅在支持特区、自贸区等特殊政策区发展方面发挥了重要作用，还支持了一批深化改革试点项目，如取消和调整行政审批项目、农村集体土地改革试点等。
2015年修订的《立法法》，进一步完善了我国的立法体制，要求立法决策和改革决策相统一、相衔接，立法要主动适应改革需要，改革和法治同步推进。区域和城市是承担改革任务的主体，因此在区域和城市治理中涉及重大改革的事项，如土地、财税、产业、行政审批、人才流动、知识产权和城乡统筹等改革，特别需要加快立法研究和立法保障。
当前我国区域发展面临诸多问题，其中区域资源分配不均、资源利用效率低下、城市与乡村间公共服务差距大、环境恶化、区域污染治理困难等是突出的表征性问题。从深层次看，区域层面的协同机制、约束机制和考评机制尚未建立，而这些制度性问题只有在法治的框架下才能得到根本解决。
在城市层面，一些具有特殊性质、承担特殊责任的城市，不仅需要加快完善地方立法，还需要就重大改革事项向全国人大提出申请，在特定领域予以授权，使之有法可依。例如，北京市在京津冀协同发展要求下，为落实疏解非首都功能、严格控制人口规模和缓解城市拥堵等任务，需要向全国人大申请在财税和人口管理方面给予北京市特殊授权。一些城市为促进某个领域加快发展，通过制定法律，将重要的要求、规定以法律的形式明确下来。
1﹒2﹒2 法律在区域与城市治理中的作用
根据1984年版《中国大百科全书·法学卷》的解释，法律体系是指由一个国家的全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体。我国是单一制、成文法传统的国家，法律体系是以宪法为统率，法律为主干，包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章在内的由七个法律部门组成的统一整体，即在宪法统率下，按照法律规范调整的社会关系和调整方法的不同，将我国法律规范划分为七个法律部门，分别是宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。其中，行政法部门没有划分明确的分支，数量众多的行政法律涉及国防、外交、国家安全、治安管理、司法行政、城市建设、环境保护以及教育、科技、文化、卫生、体育等各个行政管理领域。我国与区域、城市治理相关的法律法规绝大多数属于行政法部门。
行政法是行政主体在行使行政职权和接受行政法制监督过程中与行政相对人、行政法制监督主体之间发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系的法律规范的总称。行政法的一个重要原则是“法无授权不可为”。相比而言，民法、商法、经济法和社会法等的协调对象是经济主体或公民个人，其所涉及的规范性内容是以“法无禁止即可为”为原则。这说明法律体系充分突出了对于公民私权的尊重。十八届四中全会提出行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得做出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定；推行政府权力清单制度，坚决消除权力涉租寻租空间，将公权装进法治的“笼子”进行有效约束。从国家治理现代化的方向看，未来完善我国法律体系的两个主要方向包括：进一步简政放权，约束行政法部门的权力；强化保护公民、法人和其他组织合法权益的相关法律。从这个角度看，城乡法定规划配合行政审批和城市管控的内容应当更加简洁、明确与规范，同时需要加强保护公共利益和公民权益的立法，两者相辅相成，才能实现更加包容的社会治理目标。
根据我国现行法律体系与行政体制，目前尚不允许建立跨行政区的区域性政府，同时也没有赋予区域性机构和合作组织立法权限及行政管理权，所以在区域协作中，地方政府或区域内其他主体之间的协同力和约束力十分有限。目前，通常采用区域内人大和政府对立法事项进行协调的方式来推进区域内地方立法机构开展同步立法，以此解决区域协同中的一些难题。
2006年7月，辽宁、吉林和黑龙江三省签署了《东北三省政府立法协作框架协议》，这是我国第一个尝试以法制协调促进区域经济、社会发展的制度探索。《东北三省政府立法协作框架协议》明确了采用三种方式促进立法协同：一是对于重点、难点事项的立法项目，三省成立联合工作组；二是对于共性立法问题，由一省牵头组织起草，其他两省予以配合；三是对于三省有共识的其他项目，由各省独立立法，而结果三省共享。长三角和珠三角两大城市群则在区域协同的行政协商与技术支撑方面做出探索，长三角重在建立区域内部城市和行政部门高层级负责人之间常态化的协商、磋商机制，珠三角在借鉴长三角经验的基础上，将区域协同的范围扩大到泛珠三角地区，建立信息共享机制，持续为公众、企业和社会提供服务信息等。目前正在大力推进实施的京津冀区域协同发展战略，也主要采用行政协调和三地立法机构建立立法协同框架等机制。
尽管有上述探索，但实际上我国尚未建立一套常态化、系统性、行之有效的区域行政协调机制和区域立法协调机制以支持区域治理。目前经常应用的各类区域规划和政策手段，用于鼓励和引导区域发展中的主体行为，具有灵活性和针对性等优点，但是在稳定性、执行力和约束力方面存在明显不足。对一般性、普遍性和底线约束性问题亟待用法律来明确及稳定规则，对主体、行为、程序做出明晰的法律规定。因此，区域立法机制的建立尤为重要。区域协调立法机制，应当包含立法前的区域行政协议、区域行政立法规划和区域行政立法论证机制，也包括在立法过程中的立法听证、社会公共参与和行政立法结果的通过机制，以及立法后的司法审查、区域法律评估和区域规范性法规文件清理等协调机制。
在2015年修订的《立法法》颁布前，我国城市立法的需求和重要性未得到足够重视，即使具备立法权限的较大的城市，在立法观念上过多地强调城市立法只是国家立法的补充和细化，而对通过立法解决自身特色的问题认识不足；在立法内容上比较单一，应用立法调节经济、社会、环境、人文和民生等各领域关系的作用未得到充分发挥。
《立法法》给城市立法带来重要机遇，关键性的突破是赋予所有设区的市以地方立法权。具备地方立法权的城市由原来的49个较大的市扩大到282个设区市。《立法法》规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。这一变化对宪法确立的立法体制、法制统一原则和我国的国家结构形式将产生重大影响。
从《立法法》的要求看，城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等是加快地方立法的主要领域，也正是当前城市治理中矛盾突出和问题频发的领域。修订后的《立法法》实施以来，原本不具备立法权的一般地级市加快了立法步伐。例如，2016年5月《东莞市城市管理综合执法条例》通过东莞市人大常委会审议。该条例有两个十分鲜明的地方特色：一是授权镇综合执法行使县级权力，体现东莞的大镇管理需求特点；二是将住房与城乡建设、环境保护与治理、公共空间的景观与环境品质作为重点，从“重管理”向“重服务”转变，体现了“移民城市”需要通过加强空间与服务品质来促进社会融合的管理需求。《东莞市城市管理综合执法条例》充分体现了通过地方立法解决自身问题这一地方治理方式的特点。
1﹒2﹒3 城市规划视角的两点相关思考
城市规划的公共政策属性到底是指什么，人们达成共识的表述有：第一，是对社会利益的权威性分配，调节公共资源是主要内容；第二，城市规划为城市发展提供目标，并为实现这一目标协调各部门、各地区、长远与近期的矛盾，社会经济发展与环境、资源保护的矛盾，现代化建设与历史保护的矛盾，最终实现城市社会的和谐、可持续发展和公共利益最大化；第三，调节的手段是通过立法机关审议，得到上级政府审批的行政规范性文件。但城市规划能否代表全社会对城市发展目标的共识，或者说代表大多数人的利益和诉求，这一点需要深入讨论。
由全国人大颁布的法律法规和政府行政法规存在程序上的不同，全国人大立法是通过会议，按少数服从多数原则，采取审议表决的方式进行；而行政立法并不采取严格的会议形式和少数服从多数的原则，它遵行的是“行政首长负责”原则。行政首长对行政立法享有最终决定权。城市法定规划从程序上来说完全符合行政立法的相关要求，是典型的行政法规文件。由此可以看出，公众意愿的表达在这个程序中体现得不够充分，尤其是城市总体规划。近年来，城市规划领域一直在强调规划的公共政策属性，不断加大公共参与力度，但地方政府追求经济发展效益的意愿仍然起绝对主导作用，而对于公共资源的保护、公共利益的保障缺乏有效的约束机制。尽管这一问题可以用加强法定规划中公共参与程序的方式得到一定程度的解决，但采用立法形式进行更严格的约束也许是解决问题的根本出路，以弥补城市规划作为行政法规性文件的“先天缺陷”。
制定并颁布多项辅助规划实施的法律，其必要性显而易见。英国自1909年以来先后颁布了几十部规划相关法律，以保障规划的有效实施。我国地域差异性大，区域发展差距大，在国家层面的确需要进一步完善规划相关法律法规，但同时不容忽视地方性立法的必要性，以法律保障城市规划的实施，实现综合治理目标。《京津冀协同立法研究》建议制定《北京市城市开发边界管理条例》和修订《北京市城乡规划条例》，以保障城市总体规划更好的实施。2008年国务院颁布《历史文化名城名镇名村保护条例》，是规范全国历史文化名城名镇名村保护与管理的重要法规，但地方性立法进一步规范了历史街区的保护与更新行为，既细化深化了国家法规，又契合了城市自身需求。在保护与更新过程中，立法的形式比重物质实体和空间的历史街区规划更能协调社会及公众利益，同时使规划的公共政策属性得到最大程度的体现。因此，《京津冀协同立法研究》建议制定《北京市历史街区保护与更新条例》和《北京市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》，进一步保障北京市历史文化名城保护工作的有效、有序开展。
尽管城市规划覆盖的领域越来越广，但也有学者认为规划相关领域中的内容可以通过另外的社会、经济政策和立法来解决，不是覆盖范围越广越好。不过，从规划实现程度和实施效果看，即使是城市规划最核心的内容（即对土地使用和空间布局的安排），在保护、开发和利用方面的管控与引导也并不理想，而缺乏立法支持是重要原因。
从国际和地区经验看，土地与空间管控方面的专门法律有很多，其中最著名的是1938年由英国议会通过的大伦敦地区的《绿带法》，成为通过环城绿地布局约束城市空间蔓延增长的重要规划实施保障。1976年香港以立法形式颁布《郊野公园条例》，为郊野公园和特别地区的管制和管理提供了法律根据。城市规划对于土地和空间的管控与国土部门对土地利用的管控，在方式和内容上有很大不同，除了控制土地开发数量外，更从布局、开发建设总容量（既包括地上空间又包括地下空间）、景观环境等多维角度促进城市实现建成环境的宜居性与可持续性，而目前保障这些管控目标实现的法律法规还很不健全。此外，由于近些年城市空间增长模式已经从“空间扩张”走向“存量更新”，更新所涉及的土地再开发权、产权保障、土地增值收益再分配与补偿机制、公共利益保障等问题也亟待用法律来规范。因此，加快完善城市土地与空间开发、更新机制等方面的立法问题，应得到规划界和法律界的高度重视。
在依法治国和建立国家现代化治理体系的总体目标下，加快完善我国法律体系的需求十分迫切。区域协同发展和城市治理方面都需要进一步深化改革，突破体制机制方面的束缚。重大改革事项的推进需要国家层面的法律调整，迫切需要地方立法与国家立法形成紧密互动关系，在进行地方试点过程中，既需要国家立法机关授权暂停某些法律在特定区域的实施，又需要国家立法机关授权设立特定的机构，并赋予特定领域的立法权及其他权力，这一创新的立法支持对区域体制机制的创新突破尤为关键，建议率先在京津冀协同发展中探索尝试。加快完善地方立法既是地方政府稳妥推进深化改革的实施保障，又可以为国家层面的法律调整积累经验，使国家立法调整和完善更加体现中国单一制国家的组织结构下的统一性、多层次性和有效性，更有利于由国家逐层向省、市（县）传导法治化、现代化治理要求。
本章小结