第一章 导论

第一节 问题的提出及研究意义

一、问题的提出

信访可谓是当代中国权利救济体系中的一项特有制度。但是，制度设计之初并非如此。新中国成立初期的信访制度主要发挥着政治参与的功能，是一种政治动员型信访。20世纪80年代初的信访工作主要围绕的是解决“文化大革命”中形成的“冤假错案”问题，表现为拨乱反正型信访。自90年代以来，随着人们权利意识增强，大量社会矛盾以案件形式涌向司法机关，涉法涉诉信访日益凸显，信访制度逐渐表现为权利救济的工具。“1986—2006年法院一审、二审、再审的收案总量为9690万件，而法院信访的总量为13779万件，远远超过诉讼的数量。”尤其是自2004年以来，涉法涉诉问题引发社会广泛关注。围绕信访制度的存废，各方专家、学者争论激烈。

一方面，在一部分社会弱势群体眼中，涉诉信访的确是一部分社会弱势群体眼中权利救济的绿色通道。上访群体的构成主要以农民和城市少量弱势群体（如下岗工人）为主，大多数人所掌握的经济、政治、文化和社会资源相对贫乏，在司法体制尚不健全的今天，他们在诉讼中处于不利地位。而信访制度，因其没有正式司法诉讼那样的程序限制，而且成本较低，可及性强，从而得到这些弱势群体的青睐，成为他们的救命稻草，在一定程度上弥补了司法体制的不足，发挥着权利救济的功能。

但另一方面，信访制度的存在，也的确冲击着尚不完善的现代司法制度，在一定程度上弱化了司法权威，成为影响法治进一步发展的不利因素。人们在司法体系内，已经走完上诉、再审程序之后，可以将信访作为超级上诉程序，不受时间、次数、理由等任何程序约束，毫无顾忌地不断上访。这使得法制无法得到遵从，法院作为法律尊严的维护者，却不得不频繁地受到人为因素的干扰，处境尴尬。

由于信访问题关系社会的稳定，中央政府极为重视，涉诉信访问题已经成为法院的工作重点之一。近年来，到最高人民法院上访的数量，逐年上升，2003年，到最高人民法院上访的总量是20636件次，同比增长31.4%;2004年为39763件次，同比上升92.7%;2005年是40151件次，同比增长0.98%;2006年为47142件次，同比增长17.4%;2007年为50258件次，同比增长6.6%;2008年是53945件次，同比增长7.3%;2009年是73496件次（此处不包括最高人民法院9月向省市派出的工作组进行就地接访的案件量，派出小组一共在当地接访6733件次），同比增长36.2%。将2009年和2003年的上访数量进行对比，上访量已经翻了三番。

针对信访的功能预期及治理效果问题，姜明安认为：“它解决了少量的问题、矛盾、争议和纠纷，但却对大量的问题、矛盾、争议和纠纷无所作为或无能为力，甚至引发出新的问题、矛盾、争议和纠纷。”而于建嵘的调查也表明，“实际上通过上访解决的问题只有2‰”。

带着没能解决的问题，数量庞大的上访者长期、不断地持续奔走于相关机构和部门，如最高人民法院、高级人民法院、地方法院、政法委、政府机关等，经历着从起诉到判决，再进行上访，法院重新裁判，结果不服，重复上访的循环过程，陷入了一个“诉访循环”的怪圈。

在这个循环中，信访人看似是事件的主要推动者，但事实上，每次信访行动都是在法官行为（包括裁判、调解、不处理等）之后做出的。一而再的循环事实上是民众在既有制度框架内对法官行为的一种回应。从这个意义上说，法官行为深嵌于“诉访循环”的发生、发展过程中。那么，为什么法院一次次的判决不能解决纠纷、平息争端？尤其是在民众上访后，面临群众信访的压力，一般情况下，法官可能会更为认真地处理涉诉信访案件，但为什么依然无法解决他们的问题，从而“息访罢诉”？而且情况恰恰相反，自2004年以来，法院接待的涉诉信访案件数量在持续增长。其中，法官作为一个关键的行为主体，不可忽视。他们的行为如何导致了从诉到访的过程，并使其循环不止？本书的核心旨趣就在于，试图探究当代司法体制下的法官行为，尤其是裁判行为，究竟在“诉访循环”的过程中扮演什么样的角色？他们是如何周旋于党政机关和上访人之间，采用怎样的行动策略，从而影响甚至推动这个“诉—访”过程循环往复的？

二、研究的意义

（一）理论意义

首先，本研究有助于丰富涉诉信访的成因分析理论。在涉诉信访的成因分析方面，很多学者从规范研究的角度，提出传统文化、司法腐败、民众法律意识、司法程序不健全等是导致涉诉信访出现的重要原因。而本书以质的研究为方法，详细描述了信访前后法官与上访人的互动过程，从法官行为的角度揭示了诉访循环现象产生的原因，并根据理性选择制度主义理论，最终将原因导向司法制度设计的缺陷。这种对涉诉信访成因的动态考察，是目前涉诉信访研究较欠缺的，可能会对其具有一定的启发性。

其次，本研究有助于丰富中国的法官行为理论。关于法官行为的研究，西方法学界一直较为关注。在较新近的研究成果《法官如何思考》中，波斯纳综述了九种法官行为的理论，如态度理论、战略理论、社会学理论、心理学理论、经济学理论、组织理论、实用主义理论、现象学理论和法条主义理论等。这些理论对美国乃至西方国家的法官行为具有较强的解释力，但是不足以解释中国的法官行为。而国内在此方面的研究尚不多见。本书在借鉴西方理论的基础上，提出了中国法官的行为逻辑，有助于弥补国内在法官行为理论方面的研究不足。

最后，本书以理性选择制度主义为分析框架，是该理论在中国应用的一次有益尝试。理性选择制度主义作为新制度主义的三大流派之一，在西方政治学家占据显要地位。国内对此虽进行了一些研究，但是以理性选择制度主义为分析框架的文章并不多见。本书以理性选择制度主义为理论基础，分析司法制度下的法官行为在“诉访循环”过程中起到的作用，丰富了该理论分析中国现实问题的实践应用。

（二）现实意义

首先，涉诉信访是信访问题的重中之重，涉诉信访问题的研究将有助于国家信访问题的解决。2004年，胡锦涛在相关专题讨论中总结的五大类信访问题，涉法涉诉问题就是其中之一。据统计，2002年以前，法院每年的信访量为每年一万多人次（此处人次可能有重复，并未排除一人多次上访）。而自从2003年下半年开始，法院信访量也随着全国信访量的井喷而成倍激增。2003年年底，法院统计的信访案件已经超过2万多件次（因法院改革登记程序，此处为纯案件数，无重复统计）。此后每年递增一万件次。2006年、2007年和2008年，信访案件平稳控制在5万件次。到2009年，案件已增至7万件次。而每年，涉诉案件占全国信访案件的比重都超过1/3。因此，涉诉信访问题如果得以有效解决，全国信访案件量将大大减少，极大地缓解国家目前面临的信访压力。

其次，涉诉信访是当前法院和法官工作亟待解决的现实问题。一方面，涉诉信访工作需要消耗法院大量的人力、物力和财力。法院不仅要安排专门的法官负责接访，在某些特殊时期还要有专人上京截访。正如有些法官所描述的：“逢年过节或者是有什么重大会议或活动时，我作为信访负责人，几乎是把所有的时间和精力都花在信访对象身上。也了解有些单位为了实现信访工作零进京，不惜花重金24小时雇人看牢盯死，不让信访对象进省或进京。”此外，涉诉信访又为当事人打开了一条“超级上诉”渠道，法官在办理正常诉讼案件的同时，还要处理相当数量的信访案件，从而大大增加了法官的工作负荷。另一方面，面对信访案件，法官往往在忠于法律和注重社会效果之间的抉择上，充满困惑，不知所措。对涉诉信访和法官行为的研究，将在一定程度上帮助法官们减少现实的工作压力和负担，使司法工作步入正常的轨道。

最后，涉诉信访问题研究，有助于摆正信访与司法权威的关系，对中国的法治发展具有重要意义。我国自改革开放以来，一直沿着法治化的道路向前发展，在民主法治建设方面取得了令人瞩目的成绩。但是，公民法律意识的增强和司法制度的健全都是一个漫长的过程。一方面，在传统文化影响深远的中国，公民对法律的信仰尚未完全树立；另一方面，一些不公正的司法裁判，使民众丧失对法律的信心。而涉诉信访的出现，进一步加剧了这种紧张关系，使司法权威面临巨大挑战。有些学者就指出：“党政权力基于上访压力不得不对司法决策过程进行干预，这不仅与司法独立的法治原则不相符合，而且会进一步加剧司法的附属性和边缘化，这无疑是一种饮鸩止渴的短期行为。”本研究有可能在处理信访与司法权威的矛盾关系上，提供有益的解决思路。